Tomaz Espósito Neto; Tássio Franchi
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 17, n. 1, e1187, 2022
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As relações brasileiro-paraguaias
de Dilma a Temer (2011-2018):
uma parceria estratégica em
(des)construção?
Brazilian-Paraguayan relations
from Dilma to Temer (2011-2018):
a strategic partnership in
(de)construction?
Relaciones brasileño-paraguayas
de Dilma a Temer (2011-2018):
¿una asociación estratégica en la
(de)construcción?
10.21530/ci.v17n1.2022.1187
Tomaz Espósito Neto*
Tássio Franchi**
Resumo
Brasil e Paraguai iniciaram uma “parceria estratégica”, com reflexos
positivos em diversos setores; O presente artigo pretende examinar
a evolução dessa parceria, apresentando um panorama das relações
brasileiro-paraguaias entre 2011 e 2018, com o objetivo de analisar
suas inflexões e continuidades. Trabalha-se com a hipótese de
que houve uma alteração no viés da parceria, com aumento das
temáticas econômico-comerciais e de securitização. Isso se deveu
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE
RELAÇÕES INTERNACIONAIS
ISSN 2526-9038
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que o autor e a fonte
originais sejam creditados.
* Doutor em Ciências Sociais pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo.
Professor adjunto da Universidade Federal da Grande Dourados, Mato Grosso do Sul,
Brasil. (tomazeneto@gmail.com). ORCID: https://orcid.org/0000-0002-6139-8791.
** Doutor em Desenvolvimento Sustentável pela Universidade de Brasília. Professor da
Escola de Comando e Estado-Maior do Exército (ECEME). (tasfranchi@gmail.com).
ORCID: https://orcid.org/0000-0003-3434-5560.
Artigo submetido em 19/04/2021 e aprovado em 23/08/2021.
As relações brasileiro-paraguaias de Dilma a Temer (2011-2018): uma parceria estratégica em (des)construção?
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a fatores como a mudança no perfil da liderança política, passando pela crise política nos
dois paísesà. O método utilizado foi o process tracing, com base em fontes selecionadas.
Palavras-chave: Política Externa Brasileira; Relações Brasil-Paraguai; Paraguai; Fronteiras;
Securitização.
Abstract
Brazil and Paraguay started a “strategic partnership” with positive effects in several sectors;
This article aims to examine the evolution of this partnership, presenting an overview of
Brazilian-Paraguayan relations between 2011 and 2018, with the objective of analyzing its
inflections and continuities. We work with the hypothesis that there was a change in the
partnership bias, with an increase in economic-commercial and securitization themes.
This was due to factors such as the change in the profile of political leadership, going
through the political crisis in both countries. The method used was process tracing, based
on selected sources.
Keywords: Brazilian Foreign Policy; Brazil-Paraguay Relations; Paraguay; Borders;
Securitization.
Resumen
Brasil y Paraguay iniciaron una “asociación estratégica” con efectos positivos en varios
sectores; Este artículo tiene como objetivo examinar la evolución de esta asociación,
presentando un panorama de las relaciones brasileño-paraguayas entre 2011 y 2018, con
el objetivo de analizar sus inflexiones y continuidades. Trabajamos con la hipótesis de
que hubo un cambio en el sesgo societario, con un incremento en los temas económico-
comerciales y de titularización. Esto se debió a factores como el cambio en el perfil del
liderazgo político, atravesando la crisis política en ambos países. El método utilizado fue
el rastreo de procesos, basado en fuentes seleccionadas.
Palabras-clave: Política Exterior Brasileña; Relaciones Brasil-Paraguay; Paraguay; Fronteras;
Securitización.
Tomaz Espósito Neto; Tássio Franchi
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Introdução
Entre 2003 e 2012, autoridades brasileiras e paraguaias estiveram empenhadas
na construção de uma “parceria estratégica”, que se inseria num contexto político
de ascensão de lideranças de centro-esquerda ao poder chamada de “onda rosa”
(Ayerbe 2008). Havia uma proposta de integração sul-americana, denominada
regionalismo “pós-liberal” (Veiga; Rios 2007), capitaneada pelo Brasil, que visava
a uma integração político-social mais ampla do que a acomodação das forças
econômicas.
A diplomacia brasileira estabeleceu a projeção de influência no continente
sul-americano como uma das prioridades, com a consequente redução do poder de
potências de fora da região (Amorim 2011); o Conselho de Defesa Sul-Americano
(CDS) da União de Nações Sul-Americanas (Unasul) é um bom exemplo dessa
inciativa (Camara Espósito Neto, 2020). Ademais, a integração regional, sob a
liderança brasileira, permitiria ao país projetar-se como um interlocutor válido
da região e uma potência emergente no cenário internacional (Amorim 2010;
Guimarães 2006; Guimarães 2020).
Para tanto, o Brasil aceitou desempenhar o papel de paymaster (Mattli
1999), ao financiar projetos de cooperação e obras na região e adotar uma ação
de “paciência estratégica” em relação às demandas dos países vizinhos, como
se verificou na questão do gás com a Bolívia (2006) e de Itaipu, com o Paraguai
(2008-9) (Menezes 2013: Espósito Neto; Paula 2015). Nesse período, houve
uma ampliação da cooperação Sul-Sul e dos investimentos externos brasileiros
na região (Pinheiro; Milani, 2012), e vale ressaltar a importância da dimensão
social para as relações bilaterais e para o processo de integração regional (Papi;
Medeiros, 2015, p. 95): o país se transformou em um provedor de cooperação
internacional para o desenvolvimento (Cordeiro, 2012). Aliás, a construção de
“parcerias estratégicas” foi um instrumento importante de fortalecimento, já
que, em contrapartida, os países do Mercosul apoiavam as iniciativas brasileiras
e formavam uma coalizão internacional coesa (Desiderá Neto, 2014).
A partir da administração Dilma Rousseff (2011-2016), a política externa
brasileira para a região — em especial para o Paraguai —, a despeito dos resultados
positivos até então, sofreu profundas alterações. A dimensão “pós-liberal” perdeu
força (Scherma 2016 a), e outra postura, com viés liberal e securitário, passou
a predominar nas relações entre o Brasil e os demais países sul-americanos, em
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especial o Paraguai (Scherma 2016b). As relações brasileiro-paraguaias viveram
momentos de tensão, tais como o polêmico impeachment de Fernando Lugo e
a suspensão do Paraguai no Mercosul, em 2012 (Espósito Neto 2012).
Assim, é perceptível, nesse lapso temporal, o enfraquecimento da cooperação
bilateral, cujo foco passou a recair nos temas econômicos — como a proteção à
propriedade de investidores brasileiros — e securitários — como o combate aos
ilícitos transnacionais, como tráfico internacional de drogas, em detrimento de
outros assuntos sociais, como saúde e educação. Isso se deveu aos seguintes
fatores: a mudança no perfil da liderança política e da elite governante afetou a
dinâmica bilateral; o Brasil deixou de se atribuir o papel de paymaster da região em
função da crise econômica e da modificação de suas prioridades internacionais; a
instabilidade política e as repercussões negativas dos impeachments do Presidente
Fernando Lugo (2012), no Paraguai, e da Presidente Dilma Vana Rousseff (2016),
no Brasil, permitiram a ascensão de grupos políticos tradicionais, conservadores
e reacionários, menos compromissados com a agenda “pós-liberal” dos governos
de centro-esquerda; o perfil econômico “liberal” de parte dos grupos dominantes
fizeram com que os Estados reduzissem, em grande medida, sua atuação em
políticas públicas bilaterais; outros atores estatais (como forças de segurança) e
não estatais (como empresários e proprietários rurais) passaram a ter um papel
importante nas relações paraguaio-brasileiras.
O escopo deste artigo é apresentar um panorama das relações brasileiro-
paraguaias entre 2011 e 2018. Trabalha-se com o argumento de que, a despeito da
manutenção da retórica brasileira da parceria estratégica, existiu uma alteração
qualitativa nas relações bilaterais. A presente pesquisa, de natureza qualitativa,
utiliza o método indutivo, que permite a observação dos fenômenos, a realização
de inferências e a generalização da relação (Marcondes; Lakatos 2003). Foi usado
também o método de process tracing, que viabiliza a organização e a inter-relação
(direta e indiretamente) dos conjuntos de variáveis independentes (Dados ABC;
Acordos de Cooperação; documentos oficiais das chancelarias e presidências;
Sistema Concórdia do MRE; investimentos e outros) para se chegar a um resultado
que “lance luz” sobre as casualidades e intencionalidades (Beach; Pedersen,
2019). Mais especificamente, Beach e Pedersen descrevem esse processo como
um método de pesquisa interativa que busca rastrear os mecanismos causais
sistemáticos e específicos de cada caso, de modo a chegar a um resultado
explicativo coerente que suporte as análises (Explaining — outcome process
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tracing) (Beach; Pedersen, 2019). Nesse sentido, Mahoney assim conceitualiza
o process tracing:
O método de rastreamento de processos frequentemente usado quando os
analistas se envolvem em explicações históricas: isto é, a identificação das
causas dos resultados que já ocorreram. Essas explicações geralmente são
compostas por sequências de eventos ou cadeias causais em que fatores
localizados em diferentes pontos no tempo contribuem para um resultado
(Mahoney, 2015, p. 202).
Em síntese, o modus operandi da pesquisa foi o acompanhamento, em ordem
cronológica, dos eventos e fatos históricos ligados à relação Brasil-Paraguai no
período, observando a existência, ou não, de causa e efeito dos principais eventos
e marcos observados nas fontes consultadas, para, a partir dessa base, lançar
mão de análises e conclusões.
Existem diversas definições de parceria estratégica no Brasil; no entanto, não
existe um consenso (Oliveira; Lessa 2013). A despeito de diferenças políticas,
autoridades de diferentes matizes ideológicas enfatizam, como “pedra angular”
de sua política externa, a construção de “parcerias estratégicas” e “coalizões”
com países intermediários e/ou emergentes (Lessa 2010; Pecequilo 2008). Essa
dimensão bilateral ainda é pouco estudada, e o uso amplo da “parceria estratégica”
como recurso discursivo pelas autoridades reforça a ausência de referenciais
claros sobre o instrumento analítico (Oliveira; Lessa, 2013; Grassi, 2019 ; Almeida,
2015). Portanto, aqui entende-se parceria estratégica como:
“[...] relações bilaterais prioritárias de longo prazo, estabelecidas com os
principais parceiros regionais ou globais. [...] pode possuir uma agenda
de trabalho abrangente, podendo passar por um amplo espectro de meios
(político-institucionais, diplomáticos, econômico-comerciais, militares,
tecnológicos, sociais e/ou culturais) [...]” (Grassi, 2019, pp. 634-35).
A definição acima destaca a importância da reciprocidade e de fatores
socioculturais, como identidade, interesse e construção de confiança comuns,
para a criação de uma percepção mútua de parceria estratégica (Grassi, 2019).
Outrossim, esses relacionamentos estratégicos geram padrões de “interdependência
assimétrica” entre os países (Keohane; Nye 1977). A cooperação bilateral tende
a ter efeito de “transbordamento” (spill over) entre os diversos temas da agenda
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(Keohane; Nye 1988), acabando por aprofundar o envolvimento dos atores
domésticos e entrelaçar a política doméstica e as relações internacionais (Milza
2003; Putnam 2010).
Há também que se considerar que a “parceria estratégica” como política
pública internacional é um processo em constante evolução, que envolve medidas
de construção de confiança e apresenta aspectos tangíveis — como comércio
bilateral — e intangíveis — como valores e identidades.
No caso em tela, as relações brasileiro-paraguaias podem ser divididas
em quatro etapas distintas. A primeira se inicia com o governo Dilma Rousseff
(2011-2016) e se estende até o impeachment do Presidente Fernando Lugo (2012).
Verifica-se a manutenção do discurso de parceria estratégica, porém há uma
perda no ímpeto da cooperação bilateral devido ao reposicionamento da parceria
após a renegociação do Anexo C de Itaipu (2009)1.
A segunda etapa ocorre com o impeachment de Lugo e a ascensão de Luis
Federico Franco Gómez do Partido Liberal Radical Autêntico (PLRA) à Presidência
da República (2012-2013). As relações bilaterais se retraem, dando lugar a uma
série de tensões, como a suspensão do Paraguai (2012) e a adesão, como membro
pleno, da Venezuela no Mercosul (2012).
A terceira etapa se inicia durante a administração de Horácio Cartes (2013-
2018) no Paraguai e dura até o impeachment de Dilma Rousseff (2016) no Brasil.
Nesse período, há uma retomada no relacionamento, caracterizado por uma
“cordialidade oficial” política e marcado por uma mudança no perfil das relações
bilaterais, com intensificação da agenda econômico-comercial em decorrência
do aumento dos investimentos externos e da presença econômica brasileira no
Paraguai. Observa-se também um incremento da pauta securitária, em especial
no combate aos ilícitos transnacionais, e uma elevação dos investimentos na
área de defesa e segurança da fronteira brasileiro-paraguaia. Exemplos disso
são o Plano Estratégico de Fronteiras (PEF) (2011-2016) e o Sistema Integrado
de Monitoramento de Fronteiras (Sisfron) (2012-atual).
A quarta e última etapa corresponde ao mandato de Michel Temer (2016-
2019), período em que as relações bilaterais mantiveram uma aproximação nos
aspectos políticos, como na atuação conjunta na crise da Venezuela e na criação do
Grupo de Lima. Houve ainda um fortalecimento da agenda econômico-comercial,
1 O Anexo C do Tratado de Itaipu (1973) define as bases financeiras e de prestação dos serviços de eletricidade
da ITAIPU, tais como o valor pago pela cessão da energia paraguaia ao Brasil.
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influenciada por atores empresariais brasileiros e membros do Partido Colorado
do Paraguai. A diplomacia adotou o retorno da estratégia do regionalismo aberto
do início dos anos 1990 (Hurrell 1995), como mostra a assinatura do Protocolo
de Cooperação e Facilitação de Investimentos IntraMercosul (PCFI) (2017) e a
retomada das negociações comerciais entre o Mercosul e a União Europeia. Por
influência dos militares brasileiros, a pauta securitária também foi aprofundada,
com o Programa de Proteção Integrada de Fronteiras (PPIF) (2016-atual) e a
reunião ministerial do Cone Sul sobre a segurança nas fronteiras (2016), na
qual os membros adotam a ideia de “segurança integrada”2 e se comprometem
a cooperar contra os crimes transnacionais.
As pautas de Defesa e Segurança também sofreram alterações. O esvaziamento
das tentativas de construção de uma concepção regional de defesa alimentadas
no Conselho de Defesa Sul-americano da UNASUL, deram lugar a uma pauta
securitária, focada em temas com impactos domésticos mais imediatos como a
segurança. Como exemplos disto podemos citar: o Programa de Proteção Integrada
de Fronteiras (PPIF) (2016-atual) e a reunião ministerial do Cone Sul sobre a
segurança nas fronteiras (2016), na qual os membros adotam a ideia de “segurança
integrada” e se comprometem a cooperar contra os crimes transnacionais.
As relações brasileiro-paraguaias no período Dilma-Lugo
(2011-2012): da parceria ao afastamento
Na política externa brasileira contemporânea, a ideia de parceria estratégica
emerge com maior intensidade no governo Luiz Inácio “Lula” da Silva (2003-2010),
como parte da ampliação da presença do Brasil no cenário internacional (Pecequilo;
Carmo 2017; Silva; Perez 2019), no que ficou conhecido como “autonomia pela
diversificação” (Vigevanni; Cepaluni 2011).
No governo Lula, a América do Sul é um dos lócus privilegiados da ação
internacional brasileira. Com a construção da “liderança” brasileira na região,
o Itamaraty objetivou: respaldar os pleitos de reforma do Sistema Internacional;
2 [...] Segurança Integrada é um conjunto de ações que envolvem não só a Defesa, mas órgãos policiais e
agências governamentais capazes de manter a estabilidade do país, a governança e o equilíbrio do tecido
social. É no contexto de Segurança Integrada que a maioria das situações de crises existentes em período de
paz deverão ser conduzidas (Brasil, 2017, p. 89).
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aumentar, por meio do soft-balancing3, a influência político-econômica do país,
ao passo em que se reduzia a presença de outras potências na região; reforçar
o papel brasileiro de interlocutor válido entre os países em desenvolvimento e
os países desenvolvidos (Amorim 2010; Guimarães 2006). Outrossim, o Brasil
buscou reforçar a identidade de país sul-americano e periférico no sistema
internacional (Simões 2012; Guimarães 2020).
Nesse contexto, as relações brasileiro-paraguaias alcançaram um novo
patamar, com a intensificação de encontros de altas autoridades, do comércio
bilateral, do investimento externo brasileiro, do número de acordos e projetos de
cooperação, de convergência nas votações de organismos internacionais, entre
outros eventos (Espósito Neto; Paula 2015; Desiderá Neto 2014).
Sem embargo, houve momentos tensos nas relações bilaterais, como nas
renegociações de aspectos financeiros em torno da Itaipu Binacional (2009), nas
tratativas de temas referentes ao contrabando e descaminho de produtos — como
cigarros e agrotóxicos — e na questão dos “brasiguaios” (Toledo 2018; Espósito
Neto; Paula 2015). As soluções dos litígios foram encaminhadas após muita
negociação e “paciência estratégica” por parte do Brasil, que, por conseguinte,
assumiu o papel de paymaster no processo de integração regional (Desiderá
Neto 2014; Codas 2011).
A administração Dilma Rousseff (2011-2016) manteve as diretrizes da política
externa do período anterior (Cornetet 2014). No entanto, verificou-se uma perda
de impulso na política externa brasileira (Cervo; Lessa 2014). Isso se deveu a
diversos fatores, sendo os principais: a) alteração na forma de direção da ação
internacional do Estado brasileiro em virtude da postura da chefe de Estado e
de um maior distanciamento entre a Presidência da República, o Ministério das
Relações Exteriores e a Assessoria Especial da Presidência da República para
Assuntos Internacionais (AEPRAI); b) prolongada crise político-econômica, em
especial a partir de 2014, por força de um cenário externo desfavorável, com a
redução dos preços das commodities internacionais e dos insucessos da política
econômica brasileira, denominada de “Nova Matriz Econômica”; c) erosão da
base de apoio parlamentar do Executivo em função da divulgação de escândalos
de corrupção na chamada “Operação Lava Jato” (Silva; Perez 2019); d) aumento
3 Robert Pape (2005, p. 19) define soft-balancing como medidas e ações que não desafiam a preponderância
militar dos Estados Unidos, mas usa ferramentas não militares para atrasar, frustrar e minar a agressividade
unilateral das políticas militares norte-americanas.
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das críticas internas e externas sobre a estratégia internacional do Brasil, em
especial nas áreas de direitos humanos, na promoção da democracia e na forma
da assistência internacional brasileira. As críticas se centravam na flexibilização
de valores e dos interesses nacionais conforme a ideologia da elite política do
país vizinho, o que, segundo os críticos, ocasionou uma série de contradições e
incoerências que refletiram na perda do soft power brasileiro e em um isolamento
político-econômico. As relações Brasil-Venezuela e Brasil-Cuba são os exemplos
mais citados desse estranhamento (Lafer 2013; Almeida 2016).
Nesse contexto, as relações entre Assunção e Brasília também foram afetadas
e passaram por um processo de reavaliação (Espósito Neto: Paula 2015). Na
verdade, a perda de vitalidade da parceria estratégica pode ser notada desde o
início da renegociação do Anexo C do Tratado de Itaipu (2008-9), quando houve
uma queda acentuada de novos acordos (Tabela 1).
Tabela 1 — Número de novos acordos celebrados entre Brasil e Paraguai
2007 2008 2009 2010 2 011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
18 3 4 3 4 1 - - - 2 2 2
Fonte: BRASIL, DAI/MRE (2020) — Elaboração dos autores.
Por um lado, o Brasil reduziu o papel do Estado na indução do desenvol-
vimento das relações bilaterais, no que Amado Cervo (2009) denominou “paradigma
logístico”; por outro, atores privados (empresariado) ampliaram seus investimentos
no território paraguaio, daí o regime paraguaio de maquilas e o Programa de
Substituição Competitiva de Importações (PSCI) (César 2016; Godoy; Lamberti
2020). O empresariado brasileiro passou a dominar grandes e dinâmicos setores
econômicos da economia paraguaia, principalmente o agronegócio e os serviços
bancários (César 2016). Segundo Florêncio Sobrinho (2015), houve ainda uma
redução da importância geopolítica do Mercosul em favor da Unasul e da inserção
do Brasil como potência emergente, o que afetou a dinâmica da integração
mercosulina.
O processo de afastamento se ampliou com o polêmico impeachment de
Fernando Lugo (2012), considerado por muitos como “golpe parlamentar”
(Garcia, 2013 ; Codas, 2012), e pela diplomacia brasileira como “rito sumário”
(Patriota, 2013 p. 369).
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O período Dilma Rousseff e Federico Franco (2012-2013):
o “mal-estar” e o retrocesso nas relações bilaterais
A abertura do “julgamento político” do Presidente Fernando Lugo baseou-se
em uma interpretação dúbia da Constituição e em um processo legal muito célere
e controverso (Garcia 2012; Codas 2012). De um lado, segundo Lafer (2013), o
impeachment ocorreu dentro das regras legais; afinal, a Suprema Corte do Paraguai
avalizou a decisão do Parlamento. A vida política seguiu uma certa normalidade,
o calendário eleitoral foi mantido, e, por fim, não existiu nenhuma restrição às
liberdades civis (Garcia, 2013). De outro, os defensores da perspectiva de “golpe
parlamentar”, como partidos de esquerda e movimentos sociais, apontam que
o processo de impeachment seguiu um rito sumário, com afronta ao processo
legal, em especial o amplo direito de defesa (Almeida; Santana 2014).
Os pontos alegados para fundamentar a recusa em reconhecer a legitimidade
jurídica e política do impeachment podem ser três: a falibilidade das
acusações e a afronta direta ao devido processo legal e ao amplo direito
de defesa. Quanto a este, o argumento firmou-se no pouco tempo dado à
defesa de Lugo, que teve apenas duas horas para posicionar-se perante as
acusações. (Almeida; Santana, 2014, p. 92).
Com base nas cláusulas democráticas dos Protocolos de Ushuaia (1998)
e Ushuaia 2 (2011), o governo brasileiro considerou como “rito sumário” o
julgamento político de Fernando Lugo. Destarte, o Brasil condenou o impeachment
e apoiou a suspensão do Paraguai no Mercosul e na Unasul, evitando, contudo,
a instituição de sanções econômicas e militares por parte das organizações
regionais (Espósito Neto 2012).
Na prática, a despeito das censuras políticas brasileiras, os financiamentos
aos projetos de cooperação brasileiro-paraguaios foram mantidos até o fim (Brasil
2012), porém não houve renovação ou implementação de novas iniciativas.
Acrescenta-se que os investimentos privados brasileiros foram revistos, à espera
de uma melhora no horizonte político-legal paraguaio (Espósito Neto; Paula 2015).
A adesão da Venezuela como membro pleno no Mercosul sem a ratificação
da decisão pelo Paraguai, que se encontrava suspenso do bloco, estremeceu
ainda mais as relações brasileiro-paraguaias, a atitude dos países do Mercosul
foi considerada um desrespeito à soberania paraguaia e uma violação às normas
do bloco (Lafer 2013).
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A partir de então, o Palácio Lopez passou a fazer ruidosa e obstinada oposição
aos interesses brasileiros em órgãos multilaterais, como a Organização das Nações
Unidas (ONU) e a Organização Mundial do Comércio (OMC). Os representantes
do Paraguai, por exemplo, não apoiaram o candidato brasileiro, Roberto Azevedo,
na eleição de secretário-geral da OMC. Em virtude de sua suspensão, o Paraguai
considerou também diversificar suas relações e reduzir sua dependência do
Mercosul, e a elite paraguaia inclusive demonstrou interesse em aderir à Aliança
para o Pacífico em detrimento do Mercosul (Guillén 2013, p. 2). Igualmente, o
governo paraguaio iniciou tratativas para participar das negociações no Trade
in Services Agreement (Tisa), as quais são capitaneadas pelos Estados Unidos
e pela União Europeia (Ramanzani Junior; Mariano 2018, p. 258).
Os partidários do Presidente Franco passaram a alimentar um sentimento
nacionalista e antibrasileiro na opinião pública: acusaram o Brasil de criar uma
nova “Tríplice Entente”, e de intervenção em assuntos internos do Paraguai, e
defenderam, com base no relatório Sachs (2013), uma antecipação da renegociação
dos termos do Anexo C do Tratado de Itaipu como forma de combater o
“imperialismo” brasileiro (Nickson 2019 ; Lambert 2016).
A aprovação da lei nº 12.723 de 9 de outubro de 2012, que autorizou a
instalação de “lojas francas” nas cidades gêmeas brasileiras, ameaçou afetar a
dinâmica do “turismo de compras” na fronteira brasileiro-paraguaia. A principal
atividade econômica de cidades como Ciudad del Este e Pedro Juan Caballero é
o comércio triangular, e as elites econômica e política dessas municipalidades
protestaram ativamente contra a legislação brasileira; sendo assim, não está
claro se as lojas francas são uma oportunidade ou um obstáculo à integração
no Mercosul (Odonne; Prado 2015; 2015b).
Por sua vez, as autoridades de Brasília ampliaram o processo de securitização
das fronteiras brasileiras, com vistas a combater o crime organizado e atender um
pleito de maior segurança da sociedade brasileira, em especial da classe média
(Mathias; Zague; Santos 2019). O Arco Central (divisa entre Brasil, Paraguai e
Bolívia) é apresentado como área sensível para defesa e segurança dos interesses
brasileiros (Brasil 2012). Destaca-se, de um lado, o Plano Estratégico de Fronteiras
(PEF) (2011-2016), com articulação do Gabinete de Gestão Integrada de Fronteira
(GGIF) e dos Centros de Operações Conjuntas (COC) (Neves 2016), e de outro
lado, o Sistema Integrado de Monitoramento de Fronteiras (Sisfron) (2012-atual),
cujo projeto piloto foi instalado em Dourados-MS e que objetiva um maior controle
e monitoramento da fronteira brasileiro-paraguaia, além de ser um importante
As relações brasileiro-paraguaias de Dilma a Temer (2011-2018): uma parceria estratégica em (des)construção?
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instrumento da “diplomacia militar” brasileira (Landim, 2015). Outrossim, as
autoridades estabeleceram, em 2016, o Mecanismo de 2+2 de Consulta e Avaliação
Estratégica entre os Ministérios da Defesa e das Relações Exteriores do Brasil e
do Paraguai, cujo escopo é incrementar a cooperação bilateral na área de defesa
e segurança (Brasil 2016 a).
A despeito das autoridades reafirmarem a importância de temáticas como o
desenvolvimento social e a integração fronteiriça, iniciativas como o SIS-Fronteiras
na área da saúde e o Projeto Escola Intercultural Bilíngue de Fronteira (PEIBF)
no setor educacional foram contingenciados e, por fim, abandonados (Espósito
Neto; Rocha 2020 ; Bueno 2019). Percebe-se, pela Tabela 2, que nos repasses
de recursos para projetos bilaterais via Agência Brasileira de Cooperação (ABC)
houve um decréscimo.
Tabela 2 — Repasses de projetos de cooperação via Agência Brasileira de Cooperação
(ABC), seja na modalidade Cooperação Técnica entre Países em Desenvolvimento
(CTPD), seja na Cooperação Sul-Sul (valores em mil USD)
Projeto 2009 2010 2 011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
BRA/04/043 846.914 61.245 471.708 260.209 - -37.057 491 - - -
BRA/04/044 67.521 65.539 146.387 172.020 10.803 10.803 - - - -
BRA/13/008 - - - - - 17.666 26.661 553 45.790 20.681
Total 914.435 126.785 618.096 432.229 10.803 -8.587 27.153 553 45.790 20.681
Fonte: ABC MRE (2021) — Elaboração do autor.
Ademais, a gestão das políticas públicas para as fronteiras foi transferida do
Ministério da Integração para os Ministérios da Defesa, da Justiça e da Fazenda
sob supervisão da vice-presidência da República. Houve também uma expansão
da “diplomacia militar brasileira” na mesma região, gerando um aumento de
temas securitários na pauta política (Landim 2015): entre 2003 e 2014, 58 dos
123 projetos de cooperação técnica bilaterais versavam sobre a temática de
defesa (César; Espósito Neto; Boulos; Macedo 2015, p. 12; Milani [et. al.], 2014
p. 125). Segundo Nickson (2019), essas ações, em virtude da assimetria de poder,
nutriram os ressentimentos “históricos” e a desconfiança em relação aos reais
interesses brasileiros em território paraguaio:
Com base nesse ressentimento histórico transmitido através da memória
popular, há no Paraguai uma crescente oposição ao que se percebe como uma
“invasão” brasileira, contemporânea e multifacetada, e que gradualmente
Tomaz Espósito Neto; Tássio Franchi
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reduz o Paraguai à condição de protetorado (Nickson, 2019, p.12) (Tradução
do autor).
4
A ascensão de Horácio Cartes (2013-2018) à presidência do Paraguai, com
a consequente subida do Partido Colorado ao poder, iniciou um novo capítulo
nas relações brasileiro-paraguaias, cujo escopo foi a restauração da confiança
mútua. Nesse período, o Brasil entrou em uma crise política cujos reflexos se
fazem sentir até os dias atuais.
Rousseff e Cartes: a retomada da “cordialidade oficial” nas
relações brasileiro-paraguaias (2013-2016)
Entre 2013 e 2016, houve um movimento de reaproximação política entre
Brasil e Paraguai. Não mais nos moldes da “parceria estratégica” da administração
Lula, mas em um patamar anterior, o da “cordialidade oficial” (Cervo 2009),
com ênfase na dinâmica econômica e evitando-se temas controversos na agenda
bilateral.
Em parte do governo brasileiro persistia a desconfiança, pois o Partido
Colorado fora um dos protagonistas na oposição e na derrubada de Fernando
Lugo, tendo, ainda, um longo histórico de controle das instituições do Estado
paraguaio. E mais, o Presidente Horácio Cartes fez fortuna no ramo da indústria
tabagista, em especial com a Tabacalera del Este (Tabesa), e é fato notório que
o cigarro é o principal produto contrabandeado do Paraguai para o Brasil, além
de subsidiar uma importante cadeia de atividades transnacionais ilegais.
Durante as visitas presidenciais em 2013, a diplomacia brasileira, no plano
do discurso, procurou aplainar as divergências e relançar a “parceria estratégica”
(Brasil 2013). De um lado, as iniciativas no plano social não frutificaram; de
outro, as relações econômico-comerciais e a cooperação nas áreas de segurança
e defesa prosperaram.
Na (re)construção das pontes diplomáticas, o Congresso paraguaio aprovou
rapidamente a adesão da Venezuela ao Mercosul, como membro permanente, em
dezembro de 2013. Ademais, reforçou a disposição das autoridades paraguaias,
4 Building on this historic resentment transmitted through popular memory, there is growing opposition in
Paraguay to what is perceived as a contemporary and multi-faceted Brazilian ‘invasion’ that is gradually
reducing Paraguay to the status of a protectorate (Nickson, 2019, p.12).
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filiadas majoritariamente ao Partido Colorado, para receber investimentos e fazer
negócios com o empresariado brasileiro.
Ao se analisar as tabelas 1 e 2, verifica-se que o governo brasileiro adotou
uma política de hand-off, isto é, não ajudou, mas também não criou óbices para
o desenvolvimento das relações entre entes privados brasileiros e o país vizinho.
O papel do empresariado brasileiro é patente nessa aproximação, mas ressalva-
se que esses números não consideram o “turismo de compras” praticado por
cidadãos brasileiros no Paraguai. Aliás, esse fluxo se intensificou nos últimos
anos pela ampliação da cota de importação brasileira, sem a necessidade de
declaração às autoridades, para USD 300,00 e pela figura do “microimportador”,
estabelecida pelo decreto 6.956/2009, que permite a importação no Regime
Tributário Unificado (RTU) de até R$ 110.000,00/ano.
Nas tabelas 3 e 4 percebe-se que a corrente de comércio retornou rapidamente
ao patamar pré-impeachment e cresceu. Os investimentos externos brasileiros
também tiveram um incremento importante.
Tabela 3 — Exportação Brasil-Paraguai — totais por fator agregado (em dólares)
Ano/Mês
TOTAL Básicos Semimanu-
faturados Manufaturados Industrializados Operações
Especiais
US$ FOB US$ FOB US$ FOB
(A)
US$ FOB
(B)
US$ FOB
(A) + (B) US$ FOB
2009 1.683.902.379 110.614.501 16.628.425 1.554.881.465 1.571.509.890 1.777.988
2010 2.547.907.945 138.593.800 26.895.384 2.379.839.981 2.406.735.365 2.578.780
2011 2.968.573.383 176.475.700 41.053.165 2.739.765.225 2.780.818.390 11.279.293
2012 2.617.509.020 163.901.801 31.043.095 2.419.993.802 2.451.036.897 2.570.322
2013 2.996.609.209 65.670.758 38.094.060 2.789.663.009 2.827.757.069 3.181.382
2014 3.193.586.387 175.710.014 36.668.932 2.975.503.989 3.012.172.921 5.703.452
2015 2.473.348.262 133.552.791 21.597.093 2.313.591.439 2.335.188.532 4.606.939
2016 2.220.839.392 137.688.371 19.214.020 2.058.298.212 2.077.512.232 5.638.789
2017 2.646.219.003 150.556.503 19.473.106 2.471.322.956 2.471.322.956 4.866.438
2018 2.912.218.700 ----- ----- ----- ----- -----
Fonte: Brasil (2020).
Observa-se, ainda, o papel dos produtos industrializados (semimanufaturados
e manufaturados) na pauta de exportações e importações brasileiras. São produtos
que possuem valor agregado, geram riquezas e empregos e apresentam maior
complexidade tecnológica.
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Tabela 4 — Importação Brasil-Paraguai — totais por fator agregado (em dólares)
Ano/Mês
TOTAL Básicos Semimanu-
faturados Manufaturados Industrializados Operações
Especiais
US$ FOB US$ FOB US$ FOB
(A)
US$ FOB
(B)
US$ FOB
(A) + (B) US$ FOB
2009 585.440.640 439.927.284 35.572.291 109.941.065 145.513.356 -----
2010 611.400.544 401.737.581 34.525.876 175.137.087 209.662.963 -----
2011 715.890.466 410.932.202 49.066.817 255.891.447 304.958.264 -----
2012 987.564.540 707.936.017 38.953.835 240.674.688 279.628.523 -----
2013 1.039.737.491 703.726.859 29.729.057 306.281.575 336.010.632 -----
2014 1.210.147.188 792.070.358 29.373.525 388.703.305 418.076.830 -----
2015 884.240.200 515.117.139 23.507.948 345.615.113 369.123.061 -----
2016 1.223.201.975 836.174.018 32.460.387 354.567.570 387.027.957 -----
2017 1.133.253.415 584.361.008 36.090.452 512.801.955 512.801.955 -----
2018 1.157.198.288 ----- ----- ----- ----- -----
2019 1.303.105.494 ----- ----- ----- ----- -----
Fonte: BRASIL (2020).
Via regime de maquilas, os investimentos externos brasileiros no Paraguai
iniciaram um processo de industrialização e de regularização da economia
paraguaia ao reduzir a influência da economia “triangular” que alimenta o
contrabando e o descaminho (César 2016).
Por outro lado, a diplomacia militar e a securitização da fronteira brasileiro-
paraguaia avançaram conforme projetos estratégicos, como o Sisfron, eram
implementados. As autoridades brasileiras procuraram responder às ações
espetaculosas do Exército do Povo Paraguaio (EPP) contra fazendeiros e empresários
brasileiros, chamados de “brasiguaios”, e à ampliação das ações violentas de
facções criminosas brasileiras, como o Primeiro Comando da Capital (PCC) e
o Comando Vermelho (CV), na zona de fronteira (Ferreira; Medeiros 2020).
Outrossim, Assunção e Brasília fortaleceram a cooperação em segurança e defesa
e, em 2016, o “Mecanismo 2+2 de Consulta Política e Avaliação Estratégica” foi
estabelecido para ampliação do intercâmbio de informações e coordenação de
iniciativas e cooperação militar (Brasil 2016).
O impeachment da Presidente Dilma Rousseff (2016) encerra essa fase das
relações brasileiro-paraguaias. O governo de Michel Temer (2016-2018) inicia
uma nova etapa, marcada pelo retorno do “regionalismo aberto” na dimensão
bilateral entre Brasil e Paraguai.
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O período Horácio Cartes — Michel Temer e o retorno
do “regionalismo aberto” nas relações brasileiro-paraguaias
(2016-2018)
Durante o ciclo Michel Temer e Horácio Cartes (2016-2018), existiu uma
convergência político-ideológica entre os dois Governos. Na dimensão bilateral,
isso significou o relançamento da ideia de “regionalismo aberto” no Mercosul
e a retomada das negociações entre o bloco e outros parceiros, como a União
Europeia e o Japão (Brasil 2016). Nas palavras do chanceler brasileiro Aloysio
Nunes, após anos de introspecção e letargia, o Mercosul reencontrou sua vocação
de um regionalismo aberto ao mundo e atento às experiências regionais, que
se revelaram mais promissoras na promoção da riqueza e do bem-estar social
(Brasil 2018).
Além disso, uma série de inciativas para a proteção e a facilitação de
investimentos externos diretos entrou na pauta política comum, redundando na
assinatura do Protocolo de Cooperação e Facilitação de Investimentos IntraMercosul
de 2017. Novamente, os atores privados brasileiros tiveram grande protagonismo
nessa estratégia internacional, fazendo com que o país passasse a ocupar o
lugar de maior investidor estrangeiro em termos líquidos e o segundo maior em
estoque de investimentos no Paraguai (Brasil 2018; Paraguai 2019). A tabela 5
apresenta a evolução do PIB do Brasil e do Paraguai.
Tabela 5 — Taxa de variação do PIB (%/ano)
Ano Brasil Paraguai
2010 7,6 13,1
2011 3,9 2,6
2012 1,8 -1,2
2013 2,7 14,2
2014 0,1 4,4
2015 -3,8 3,0
2016 -3,6 4,3
2017 1,0 5,2
2018 1,1 4,2
Fonte CEPAL (2020).
Tomaz Espósito Neto; Tássio Franchi
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Os dois Estados patrocinaram a criação do Grupo de Lima (2016-atual)
como fórum de articulação para o isolamento político-diplomático da Venezuela
no continente, seja pela suspensão de Caracas do Mercosul (2016), seja pelo
apoio à oposição ao regime chavista (Barros; Gonçalves, 2019). Vale lembrar
que, no período 2017-18, Assunção e Brasília contribuíram para o esvaziamento
e o enfraquecimento da União de Nações Sul-Americanas (Unasul) como
resposta ao posicionamento crítico do secretário-geral da organização, Ernesto
Samper, ao processo de impeachment da presidente Dilma e ao Grupo de Lima
(Simões 2019; Camara; Espósito Neto 2020).
A tabela 6 mostra o aumento das visitas a partir de 2016. Nessas missões, foram
debatidas principalmente questões de comércio, segurança, defesa, negociações
extrarregionais e articulação de posições em fóruns multilaterais.
Tabela 6 — Número de missões de altas autoridades entre Brasil e Paraguai
2 011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Visitas Presidenciais 1 0 4 0 0 1 1 1
Encontro de Chanceleres 2 0 0 0 3 3 3 1
Fonte: Elaborado pelos autores com base nas informações da Resenha de Política Exterior do Brasil.
A securitização e a “diplomacia militar” continuaram em voga na agenda
bilateral. Por um lado, a substituição do Plano Estratégico de Fronteiras (PEF)
pelo Programa de Proteção Integrada de Fronteiras (PPIF), sob coordenação
do Gabinete de Segurança Institucional (GSI) da Presidência da República, em
2016, ampliou a temática de defesa integrada no Palácio do Planalto (Carneiro;
Camara; Pereira 2020), e o Sisfron iniciou sua expansão para o arco sul das
fronteiras brasileiras, em especial para a região entre Foz do Iguaçu-PR e Guairá,
nas cercanias do território paraguaio. Por outro lado, os ilícitos transnacionais
foram as pautas principais de reuniões bilaterais, como a Comissão Mista Brasil-
Paraguai sobre Drogas e Temas Conexos, em 2017, e multilaterais, como a Reunião
Ministerial do Cone Sul sobre a Segurança nas Fronteiras, no mesmo ano.
Na vertente político-social das relações bilaterais, o Acordo entre Brasil e
Paraguai sobre Localidades Fronteiriças Vinculadas, em 2017, é considerado
um marco, pois desburocratiza, equaliza direitos e permite à população de
localidades fronteiriças o acesso a bens e serviços no país vizinho, atendendo
assim a uma antiga reivindicação dos moradores das cidades gêmeas (Prado;
Espósito Neto 2015).
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Entretanto, a dimensão bilateral perdeu seu ímpeto a partir da divulgação
das gravações entre o Presidente Michel Temer e o empresário Joesley Batista
no “escândalo JBS”, que marcou o início de uma nova e profunda crise política
no Brasil (Actis 2017), e também foi afetada pelas eleições presidenciais de 2018
tanto no Brasil quanto no Paraguai.
Considerações Finais
O presente trabalho apresentou os pontos de inflexão e as linhas de
continuidade das relações brasileiro-paraguaias de 2011 até 2018. Ao longo desse
período, existiu uma ressignificação do relacionamento, que, paulatinamente,
foi perdendo seu desígnio de “parceria estratégica” de cunho pós-liberal e com
ênfase nos aspectos político-sociais, proposto no governo Lula (2003-2010).
A despeito da retórica de continuidade, essa alteração de sentido se iniciou
na administração Dilma Rousseff. Com o estabelecimento do Plano Estratégico
das Fronteiras (PEF) em 2011, houve uma mudança de foco nas fronteiras e nas
relações bilaterais na América do Sul. De um lado, emergiu uma perspectiva
securitária, sob o comando da vice-presidência e dos Ministérios da Defesa e
da Justiça, e econômico-comercial, influenciada pelo empresariado brasileiro.
De outro lado, as iniciativas político-sociais, capitaneadas pelo Ministério
da Integração, foram, de forma gradual, contingenciadas e abandonadas, como
aconteceu com o SIS-Fronteiras e com o Projeto Escola Intercultural Bilíngue
de Fronteira (PEIBF). Do mesmo modo, atores paradiplomáticos e entidades da
sociedade civil organizada perderam voz e capacidade de influenciar decisões
da política externa brasileira.
Após o impeachment de Fernando Lugo, as relações brasileiro-paraguaias
se deterioram de forma célere. A suspensão do Paraguai no Mercosul e na
Unasul e a entrada da Venezuela como membro do Mercosul sem a ratificação
do processo pelo Paraguai ampliaram as insatisfações paraguaias com o Brasil
e fizeram crescer a animosidade e os sentimentos antibrasileiros.
Apesar da retórica inflamada e das sanções políticas, os projetos de cooperação
e os financiamentos de projetos continuaram, como foi o caso da Linha de
transmissão de Itaipu até a subestação de Villa Hayes, chegando até o seu final.
No entanto, não foram assinadas novas propostas e tampouco foram renovados
os programas bilaterais.
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No intervalo entre a eleição de Horácio Cartes (2013) e o controverso
impeachment de Dilma Rousseff (2016), houve uma redução das tensões bilaterais,
Brasil e Paraguai retomaram os laços políticos e o parlamento paraguaio aprovou
a adesão da Venezuela como membro pleno no Mercosul (2013). Entretanto,
as relações permaneceram num patamar abaixo daquele atingido durante a
parceria estratégica. A despeito das iniciativas do governo brasileiro em 2013,
as desconfianças persistiram de lado a lado.
As questões econômico-comerciais, impulsionadas pelo empresariado e pelos
fazendeiros, e securitárias, estimuladas pelas forças de segurança, continuaram
a ser pautas prioritárias entre os dois países. O Brasil adotou uma política de
hand-off, seja pela falta de compatibilidade político-ideológica dos chefes de
Estado, seja pela gravíssima crise político-econômica brasileira iniciada em 2013.
Dessa forma, a dimensão político-social foi relegada a um segundo plano.
No período Temer-Cartes (2016-2018), última etapa do recorte temporal aqui
analisado, houve uma grande convergência político-ideológica das elites políticas,
que se refletiu no aumento das visitas bilaterais das autoridades. Foi também
nessa fase que o viés liberal-securitário das relações bilaterais se acentuou.
Portanto, em vista do quadro apresentado, conclui-se que existiu uma mudança
no sentido do relacionamento bilateral. Por um lado, as relações perderam o
corte pós-liberal devido à forte presença estatal e ao envolvimento de organismos
paradiplomáticos e da sociedade civil. Por outro lado, verificou-se o surgimento
de um caráter liberal-securitário, com a atuação de atores privados e das forças de
segurança. O deslocamento das iniciativas para a região fronteiriça, transferidas
do Ministério da Integração Regional para Ministério da Defesa, Ministério da
Justiça e Gabinete de Segurança Institucional também explica, em parte, a
alteração do perfil das relações bilaterais.
A alteração nas elites governantes de Brasil e Paraguai, com suas percepções
sobre o papel estatal nas relações internacionais e na integração regional, também
contribuiu para essa mudança nas relações, que passaram a ter um perfil de
regionalismo aberto com ênfase no âmbito econômico-comercial e com menor
presença estatal. Ademais, o conturbado cenário político-econômico nos dois países
afetou a dinâmica da relação bilateral, ocasionando uma série de contradições e
descontinuidade de ações e políticas públicas na fronteira brasileiro-paraguaia.
Por fim, constata-se a necessidade de se (re)pensar as relações brasileiro-
paraguaias, com vistas a favorecer a construção de confiança mútua, ampliar o
desenvolvimento econômico-social e fortalecer a integração regional.
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