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Filipe Reis Melo
A geopolítica das terras raras
1
The Geopolitics of rare earths
DOI: 10.21530/ci.v12n2.2017.634
Filipe Reis Melo
2
Resumo
Variações de oferta e dificuldades de acesso a determinados produtos estratégicos podem
provocar mudanças na geopolítica internacional. Os choques do petróleo ocorridos na década
de 1970 são, talvez, os exemplos mais conhecidos de como a reconfiguração do poder entre
os países pode ser redesenhada em função de quem detém determinado produto estratégico.
Um conjunto de 17 metais, conhecidos como terras raras, que possui propriedades químicas
únicas, está no centro de uma tensão comercial internacional desde que a China, que exporta
cerca de 95% do mercado mundial de terras raras, passou a restringir suas exportações a
partir de meados de 2000. Este artigo investiga as motivações políticas e econômicas que
estiveram por trás do embate na Organização Mundial do Comércio (OMC) entre a China,
de um lado, e os Estados Unidos, a União Europeia e o Japão, de outro, que denunciaram
a China em 2012 por impor restrições à exportação de terras raras, e analisa como o Brasil
poderia aproveitar o seu potencial como produtor de terras raras para fortalecer sua posição
no cenário internacional. Conclui-se que o diferendo na OMC foi apenas o primeiro capítulo
de uma história de tensões internacionais que estão por vir no cenário internacional.
Palavras-chave: Terras raras; OMC; China; Brasil
Abstract
Instability in supply and difficulties in reaching some strategic products can lead to changes in
global geopolitics. The 1970s petroleum shock are, perhaps, the most recent examples of how
the power between countries can be redefined by whom owns a particular strategic product.
A set of seventeen metals known as rare earths, which has special chemical properties, is the
core of international trade tension since China, which exports about 95% of the global rare
earth market, began to restrict its exports from 2000s. This paper is about the political and
1 Pesquisa financiada pelo Edital MCTI/CNPq/MEC/CAPES nº 43/2013
2 Departamento de Relações Internacionais da Universidade Estadual da Paraíba, João Pessoa/PB, Brasil. E-mail:
freismelo@yahoo.com
Artigo submetido em 12/02/2017 e aprovado em 03/05/2017.
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economic motivations behind the dispute in the World Trade Organization (WTO) between
on the one hand China, and on the other hand the United States, the European Union and
Japan, which denounced China in 2012 by imposing restrictions on rare earths exports and
examines how Brazil could seize the opportunity of its potential as a rare earth producer
to strengthen its position on the international system. It is concluded that the WTO dispute
was only the first chapter of a history of international tensions that are to come on the
international stage.
Keywords: Rare Earth; WTO; China; Brazil
A recente oferta apertada de energia, alimentos e muitas matérias-primas também
provocou uma preocupação mais geral – que possamos passar de uma era de
abundantes suprimentos para uma de constante escassez.[Governo dos Estados
Unidos/Administração Nixon, 1974. Critical Imported Materials: Study of Ad
Hoc Group Established by NSSM 197/CIEPSM 33 (BUIJS; SIEVERS, 2011)].
3
O Oriente Médio tem seu petróleo, a China tem terras raras: os depósitos de
terras raras da China representam 80% das reservas globais identificadas, pode-
se comparar o status dessas reservas com o do petróleo no Oriente Médio: é de
importância estratégica extremamente importante; devemos ter certeza de lidar
com a questão das terras raras corretamente e aproveitar ao máximo a vantagem
do nosso país em recursos de terras raras [Discurso de Deng Xiaoping em 1992
(KIGGINS, 2015)].
4
Introdução
As variações de oferta e as dificuldades de acesso a determinados produtos
estratégicos para a economia mundial podem provocar mudanças na geopolítica
internacional. Os dois choques do petróleo ocorridos na década de 1970 são,
talvez, os exemplos mais conhecidos de como a reconfiguração do poder pode ser
redesenhada em função de quem detém determinado recurso natural estratégico.
3 The recent tight supply situation for energy, food and many raw materials has also prompted a more general
concern—that we may be passing from an era of abundant supplies into one of constant shortages. [US
Government (Nixon Administration, 1974). Critical Imported Materials: Study of Ad Hoc Group Established by
NSSM 197/CIEPSM 33 (BUIJS; SIEVERS, 2011)].
4 The Middle East has its oil, China has rare earth: China’s rare earth deposits account for 80 percent of identified
global reserves, you can compare the status of these reserves to that of oil in the Middle East: it is of extremely
important strategic significance; we must be sure to handle the rare earth issue properly and make the fullest
use of our country’s advantage in rare earth resources. [Discurso de Deng Xiaoping em 1992 (KIGGINS, 2015)].
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Na primeira década do século XXI, o mercado internacional de matérias-
primas, commodities e minerais experimentou um aumento da demanda mundial
em virtude da aceleração do crescimento econômico mundial, em especial dos
países em desenvolvimento de renda média, especialmente a China, a Índia e,
em menor medida, o Brasil. Após a crise de 2008, o crescimento da economia
mundial foi reduzido, mas não comprimiu na mesma proporção a demanda por
matérias-primas, a exemplo das terras raras.
Os recursos naturais estão distribuídos de forma desigual ao redor da Terra,
assim como a tecnologia disponível e a capacidade de investimento não são
iguais em qualquer parte do globo. Alguns recursos são encontrados em poucas
regiões do mundo e a sua exploração e exportação dependem de poucos países.
Quando metade ou mais da produção mundial de determinada matéria-prima está
concentrada num único país, os países importadores tornam-se dependentes desse
produtor, que passa a deter grande poder de influência sobre os preços e sobre
as quantidades comercializadas mundialmente. Essa foi a situação que ocorreu
entre o fim da década de 1990 e a década de 2000, com relação à produção e
exportação de terras raras, tendo a China o monopólio mundial desse mercado.
Este artigo busca fazer uma primeira reflexão acerca da tensão internacional
pelo acesso às terras raras, que surgiu a partir da segunda década dos anos
2000. A primeira parte faz um rápido apanhado acerca das metodologias e das
variáveis utilizadas para estabelecer o grau de criticidade de uma matéria-prima.
A segunda parte situa o leitor acerca da importância das terras raras para as
indústrias civil e militar. Em seguida, expõe o panorama do mercado internacional
de terras raras, identificando os países detentores das principais reservas desses
minerais. Procura demonstrar a preocupação dos principais países importadores
de terras raras e como a tensão gerada por garantir o acesso às terras raras entre
os Estados Unidos, a União Europeia e o Japão de um lado, e a China de outro,
chegou à Organização Mundial do Comércio (OMC). Ao final, o artigo aponta as
principais medidas tomadas pela comunidade acadêmica e pelo governo brasileiro
e apresenta as considerações finais.
Os riscos ligados às dificuldades de acesso a determinados recursos estratégicos,
na maioria das vezes, estão ligados a situações como a instabilidade política nos
países exportadores, a nacionalização de minas e de empresas mineradoras, questões
ligadas à proteção ambiental, à adoção de política de desenvolvimento nacional
que busque priorizar a utilização das matérias-primas nos países produtores ou à
ocorrência de desastres ambientais. Em contraponto a situações dessa natureza,
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os países importadores podem levar a cabo políticas de armazenamento de longo
prazo, estabelecer contratos de compra e venda de longo prazo, desenvolver
pesquisas para obter maiores taxas de reciclagem e/ou de substituição de matérias-
primas ou ainda buscar aumentar a eficiência produtiva.
Alguns trabalhos de pesquisa têm buscado avaliar a possibilidade de redução
do fluxo de suprimento de determinadas matérias-primas, bem como o impacto
econômico que choques de oferta podem provocar (MAYER; GLEICH, 2015; NASSAR
et al., 2012; BUIJS; SIEVERS, 2011; BUIJS; SIEVERS; TERCERO ESPINOZA; 2012;
GRAEDEL et al., 2012; HATCH, 2011). O conceito de criticidade de matéria-prima
apareceu pela primeira vez em 1939 (MAYER; GLEICH, 2015), no documento
Material Stock Piling Act, cuja intenção era regular o acesso a certas matérias-
primas relevantes para a indústria militar.
De acordo com Buijs e Sievers (2011), uma avaliação não adequada dos riscos
pode resultar numa reação desproporcional. Segundo Buijs, Sievers e Tercero
Espinoza (2012), o termo “matéria-prima crítica” significa que aquela matéria-
prima combina duas características: grande importância econômica e risco de
quebra no seu fornecimento. Está claro que estabelecer a criticidade de uma
matéria-prima é um conceito relativo, pois traz consigo certa imprecisão, já que
não parecem ser facilmente mensuráveis a importância econômica e o risco de
quebra de fornecimento. Tampouco há um consenso acerca de quais indicadores
poderiam ser utilizados satisfatoriamente. O grau de dependência de um país
em relação a fornecedores estrangeiros pode ser um dos indicadores aceitáveis.
Hatch (2011) sugere como um desses indicadores a combinação de projeção de
oferta e de demanda. Não é simples a mensuração dessas variáveis, ainda mais
porque o contexto de cada mercado pode mudar ao longo do tempo, variando em
função de quais países são exportadores e importadores. A inovação tecnológica
tanto pode prescindir de determinada matéria-prima antes utilizada, contribuindo
para a redução de sua demanda, como pode provocar o aumento da procura por
determinada matéria-prima e assim suscitar um rápido aumento nos seus preços
internacionais, principalmente quando se trata de mercados cuja oferta é inelástica
e responde lentamente aos estímulos de demanda. Fatores como o curto, o médio
e o longo prazo também são fatores importantes para uma melhor avaliação acerca
dos ciclos de oferta. Todos esses fatores precisam ser levados em conta ao se tentar
avaliar o nível de vulnerabilidade de países ou de empresas que dependem da
importação de certo produto. O Gráfico 1 traz um esquema utilizado pela Comissão
Europeia (EUROPEAN COMMISSION, 2010) que busca sistematizar uma forma
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de classificar uma matéria-prima como crítica. De acordo com esse parâmetro,
uma matéria-prima só poderia ser assim classificada se estivesse no quadrante
superior direito, ou seja, se a matéria-prima apresentar concomitantemente alta
“Importância Econômica” e “Risco de Quebra de Oferta”.
Gráfico 1: Representação do grau de “criticidade” de um bem a partir
dos indicadores “Importância Econômica” e “Risco de Quebra de Oferta”
(incluídas as taxas de substituição e de reciclagem)
CRÍTICO
NÃO CRÍTICO
NÃO CRÍTICO
NÃO CRÍTICO
Risco de quebra de oferta*
Importância Econômica
* Inclui taxa de substituição e de reciclagem.
Fonte: BUIJS; SIEVERS, 2011.
O tema das restrições às exportações nunca ganhou importância nas rodadas do
Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio (GATT) nem nas da OMC. Tradicionalmente,
os temas das rodadas sempre estavam ligados ao protecionismo, às barreiras às
importações, aos subsídios, ao dumping, ao comércio desleal e aos direitos de
propriedade intelectual. Ou seja, o embate no GATT e na OMC sempre se dava
no sentido de que países sentiam-se prejudicados por não poderem exportar mais
ou por considerarem-se vítimas de uma concorrência desleal que punha em risco
algum setor econômico. Daí os temas ligados à defesa comercial, aos subsídios, às
normas de salvaguardas e às medidas compensatórias tomarem grande parte das
discussões no âmbito da OMC. Portanto, o contencioso na OMC que teve início
em 2012, sobre as restrições às exportações de terras raras chinesas, pode ser
considerado paradigmático porque inverte a lógica habitual das disputas: agora
o país importador exige que o país exportador lhe venda.
Ao se observar o número das disputas registradas pela OMC no seu portal
oficial (WORLD TRADE ORGANIZATION, [sem data]), desde a sua fundação em
janeiro de 1995 até 8 de março de 2017, constata-se que houve 524 disputas.
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A grande maioria delas dizia respeito à concorrência desleal e a alguma forma
de protecionismo. Dessas 524 demandas, apenas 9 diziam respeito a restrições
à exportação
5
. Dados da Organização para Cooperação e o Desenvolvimento
Econômico (OCDE) demonstram que, a partir do início da década de 2000, o número
de países que tomaram medidas para restringir suas exportações aumentou. Entre
1997 e 2002, a OMC registrou 39 casos (entre os 100 países membros), enquanto
que, entre 2003 e 2009, foram registrados 65 (entre os 128 países membros)
(KIM, 2010). Os produtos mais afetados pelas restrições foram minerais, metais,
pedras preciosas, produtos agrícolas, florestais e de pesca. A maioria dos países
que faz uso dessas restrições são países em desenvolvimento. Diferentes razões
levam os países a adotarem restrições às exportações. As mais frequentes são as
ligadas à segurança estratégica (para garantir o acesso a determinado insumo),
segurança nacional e/ou internacional (restrições de venda de armas e produtos
correlatos a determinados países), ao controle da inflação, ao aumento da
arrecadação tributária, à segurança alimentar e à proteção ambiental. Talvez o
caso mais conhecido de proibição de exportação com fins estratégicos seja o dos
Estados Unidos que, em 1973, em plena crise do choque do petróleo, proibiram
a exportação de petróleo.
Terras Raras, minerais singulares
As terras raras são um conjunto de 17 elementos químicos da tabela periódica
compreendidos entre os números atômicos 57 e 71 (Lantânio –La–, Cério –Ce–,
Praseodímio –Pr–, Neodímio –Nd–, Promécio –Pm–, Samário –Sm–, Európio –Eu–,
Gadolínio –Gd–, Térbio –Tb–, Disprósio –Dy–, Hólmio –Ho–, Érbio –Er–, Túlio –
Tm–, Itérbio –Yb– e Lutécio –Lu), além dos números atômicos 21, Escândio –Sc–,
e o 39, o Ítrio –Y. A sua localização na Tabela Periódica dos Elementos aparece
em destaque na Figura 1.
5 As duas primeiras foram interpostas pela União Europeia por restrições à exportação de couro contra o Paquistão,
em 1997, (DS 107, 07/11/1997), e contra a Índia, em 1998 (DS 120, 11/03/1998). A partir de 2009, todas as
demandas foram contra a China. Três casos por restrições à exportação de algumas matérias-primas, reclamadas
pelos Estados Unidos e pela União Europeia (DS 394 e DS 395, ambos em 23/06/2009) e pelo México (DS 398,
21/08/2009). Em 2012, os Estados Unidos, o Japão e a União Europeia denunciaram a China por restrições
à exportação de terras raras (DS 431, DS 432 e DS 433, 13/03/2012). Finalmente, em 2016, a União Europeia
denunciou a China por restrição à exportação de algumas matérias-primas (DS 509, 23/11/2016).
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Figura 1: Tabela Periódica: terras raras
H He
Li Be BCNO
FN
e
Na Mg Al Si PSCl Ar
KCaScTiVCr Mn Fe Co Ni Cu Zn Ga Ge As Se Br Kr
Rb Sr YZrNbMoTcRuRhPdAgCdInSnSbTeI Xe
Cs Ba
La-Lu
Hf Ta WReOsIrPtAuHgTlPbBiPoA
tR
n
Fr Ra
Ac-Lr
Rf Db Sg Bh Hs Mt Ds Rg Cn UutFlUup Lv UusUuo
La Ce Pr Nd Pm Sm Eu Gd Tb Dy Ho Er Tm Yb Lu
Lantanídeos
Fonte: elaboração própria com base em TABELA, 2017.
Apesar do nome, esses 17 elementos químicos nem são terras, nem são raros,
quando comparados a outros elementos químicos mais escassos na natureza, a
exemplo da prata. O seu nome deriva da dificuldade tecnológica e do alto custo para
extraí-los, separá-los e purificá-los para o uso em escala industrial. Normalmente,
as terras raras são divididas em dois grupos: leves e pesadas, e sua utilização
mais detalhada está descrita no Quadro 1.
As terras raras estão presentes em mais de duzentas e cinquenta substâncias
minerais, mas só em algumas dessas substâncias ocorrem terras raras em
concentração suficiente para justificar seu aproveitamento (CÂMARA DOS
DEPUTADOS, 2014). As principais substâncias minerais das quais se pode extrair
terras raras em quantidades industriais são monazita, bastnaesita, xenotímio
e certas argilas. Essas argilas, exploradas apenas na China, e o xenotímio são
as principais fontes de terras raras pesadas. Já a monazita e a bastnaesita são
importantes fontes de terras raras leves (CÂMARA DOS DEPUTADOS, 2014).
Segundo Martins e Isolani (2005), a totalidade das terras raras só passou a
ser conhecida no início do século XX. O uso industrial teve início com a utilização
na fabricação de camisas para lampiões. A partir de então, o uso industrial das
terras raras tem aumentado com o descobrimento de novos usos, a exemplo das
telas de LCD, das baterias de equipamentos eletrônicos e do crescimento das
energias renováveis. Prevê-se que a demanda mundial desse tipo de produto
aumente com o desenvolvimento de novas tecnologias. Apesar de esses minerais
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representarem uma percentagem muito baixa da composição do produto final,
sua utilização é essencial para o desenvolvimento de produtos tecnologicamente
sofisticados e, portanto, as terras raras tornaram-se uma matéria-prima estratégica
no desenvolvimento de produtos para as áreas militar e civil.
A demanda por esse tipo de produto se explica pelo aumento de sua aplicação
em novos processos de produção industrial e por possuir propriedades químicas
magnéticas e fluorescentes únicas. O prolongamento do tempo de vida útil das
baterias, bem como a capacidade de torná-las menores e mais leves, dependem
essencialmente da utilização das terras raras. A indústria das energias renováveis,
a exemplo da energia eólica, depende da aplicação das terras raras, especialmente
no que diz respeito ao acúmulo e à conservação da energia gerada. Esses metais
são, portanto, utilizados na produção de energias renováveis, no processamento
de petróleo, em aplicações metalúrgicas, na fabricação de laser e na fabricação
de produtos de tecnologia de ponta como: catalisadores, iluminação de displays,
telas de computadores, telas de plasma, LED’s, tablets, smartphones, geradores
eólicos, veículos híbridos, fibras óticas, motores de aviões, componentes de
cápsulas espaciais e satélites, baterias recarregáveis, ímãs de alto rendimento,
supercondutores, luminóforos, equipamentos de comunicação à distância,
memórias de computadores e de telefones celulares.
No que se refere a equipamento militar, as ligas metálicas com terras raras
são fundamentais para o funcionamento de diversos armamentos e equipamentos.
As munições de precisão perdem a sua eficiência de seu trajeto rumo ao alvo
na falta de terras raras, ou seja, há uma perda importante na capacidade de
precisão e, consequentemente, poderia haver um aumento no índice de baixas
civis (KIGGINS, 2015). O Samário (Sm) e o Neodímio (Nd) são as terras raras
mais utilizadas em equipamentos militares. São essenciais para a produção de
sistemas de radar, ímãs que suportam altas temperaturas, utilizados em mísseis
teleguiados, “bombas de precisão”, turbinas eólicas e caças (HUMPHRIES, 2012).
Talvez seja por esse aspecto, o da possibilidade de redução do suprimento de
terras raras para viabilizar a eficiência dos equipamentos militares, que os países
tenham a percepção de insegurança, principalmente aqueles que possuem os
equipamentos militares tecnologicamente mais avançados.
As terras raras possuem ainda uma vasta aplicação biológica, como em
sondas espectroscópicas no estudo de biomoléculas, traçadores biológicos para
acompanhar o caminho percorrido pelos medicamentos em pessoas e em animais;
marcadores em imunologia, agentes de contraste em diagnóstico não invasivo de
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patologias em tecidos por imagem de ressonância magnética nuclear (MARTINS;
ISOLANI, 2005).
No Quadro 1, pode-se observar um resumo das principais utilizações industriais
das terras raras.
Quadro 1: Terras raras e suas aplicações.
Terra Rara Tipo Aplicação
Escândio Leve Aeronáutica, espacial, óptica
Lantânio Leve Supercondutores, laser, motores híbridos, ligas metálicas, baterias
Cério Leve
Catalizadores para carro e para refino de petróleo, ligas metálicas, telas
de cristal líquido, óptica
Praseodímio Leve Ímãs, aeronáutica, espacial
Neodímio Leve
Ímãs de alta resistência, catalizadores para carro e para refino de petróleo,
discos rígidos para laptops, fones de ouvido, ímãs, motores híbridos
Promécio Leve Iluminação sem elevação de temperatura, espacial, radiologia
Samário Leve Supercondutores, óptica, ímãs, eletrônica
Európio
Leve
Supercondutores, nuclear, tubos fluorescentes, cor vermelha para
televisão e telas de computadores
Ítrio Pesado
Miras a laser, supercondutores, cor vermelha de lâmpadas fluorescentes,
cerâmicas agentes de ligas metálicas
Gadolínio Pesado
Nuclear, radares, supercondutores, iluminação fosforescente, sistema de
guia de mísseis, ímãs
Térbio Pesado Laser, iluminação fosforescente, lâmpadas de baixo consumo, ímãs
Disprósio Pesado Nuclear, aeronáutica, ímãs de alta resistência, motores híbridos
Hólmio Pesado
Laser, supercondutores, magnetismo, óculos especiais, corantes de vidro
laser
Érbio Pesado Nuclear, metalurgia, energia fotovoltaica, fibra ótica
Túlio Pesado Bateria nuclear, supercondutores, laser, radiologia
Itérbio Pesado Supercondutores, metalurgia inoxidável, ligas de aço
Lutécio Pesado Catalisadores para refino de petróleo
Fonte: elaboração própria a partir de dados de WEBER, 2012 e CÂMARA DOS DEPUTADOS, 2014.
Espera-se que a demanda por baterias recarregáveis de alto rendimento
aumente em razão da evolução dos equipamentos elétricos e eletrônicos, seja
para uso civil ou militar. Segundo o relatório da Comissão Europeia (EUROPEAN
COMMISSION, 2010), a demanda de matérias-primas para a fabricação desse tipo de
bateria deve crescer a uma taxa de 5% entre 2010 e 2020, o que, necessariamente,
significa um aumento da demanda de terras raras.
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A geopolítica das terras raras
Mercado mundial de terras raras
Entre a década de 1980 e 2010, o mercado mundial de terras raras experimentou
uma grande mudança. No final da década de 1980, a China vendia menos da
metade das terras raras comercializadas no mundo. A partir de então, a sua fatia
de mercado cresceu paulatinamente e, em duas décadas, a China passou a ter o
monopólio desse mercado. Com custos de produção mais baixos do que os de
outros países produtores, possivelmente por dispor de um custo de mão de obra
mais barato e de uma legislação ambiental mais laxa, não foi difícil para a China
tornar-se líder mundial do mercado de terras raras. Assim como o Brasil, os EUA
deixaram de produzir terras raras entre as décadas de 1980 e 1990, e passaram a
comprá-las da China, aparentemente pelo fato de ser mais barato importá-las do
que produzi-las internamente. De acordo com Buijs, Sievers e Tercero Espinoza
(2012, p. 204), “a principal razão para o fechamento da mina de Mountain Pass,
na Califórnia, nos Estados Unidos, que nos anos 1970 representava 70% da oferta
global de terras raras, foi que não pôde competir com os preços baixos da oferta
chinesa”
6
. Em 2014, a China respondia por 95% das terras raras comercializadas
no mundo (SOUSA FILHO; SERRA, 2014). Portanto, a China tinha e ainda tem o
monopólio da venda desses minerais estratégicos.
Autores como Kiggins (2015) consideram que a China tem o objetivo de criar
uma cadeia produtiva de terras raras, como parte de sua busca por manter o seu
desenvolvimento econômico e, ao mesmo tempo, modernizar o seu aparato militar.
Ainda segundo Kiggins (2015), a estratégia chinesa para o uso das terras raras,
passa pelo desenvolvimento de seu setor industrial, em parte assentado no uso
das terras raras para implementar novas tecnologias nas áreas de transporte, de
comunicação e de defesa militar, e, finalmente, pelo exercício de sua influência
sobre países dependentes da importação das terras raras.
Em 2010, o governo chinês tomou a iniciativa de racionalizar o setor ligado
à produção de terras raras, reduzindo o número de empresas para ter um maior
controle sobre a produção. Tal medida lhe permitiu aumentar a eficiência e a
produtividade, bem como ter um maior controle sobre o impacto ambiental
provocado pela exploração de terras raras (ZHANG, 2013 apud KIGGINS, 2015).
6 The main reason for the closure of the Mountain Pass mine in California in the United States, which in the
1970s provided 70 per cent of the global supply of rare earths, was that it could not compete anymore against
such cheap Chinese supplies.
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A iniciativa de restringir as exportações de terras raras através da imposição de
cotas de exportação, obrigação de obtenção de licenças especiais para exportação
de terras raras, cobrança de impostos adicionais aos exportadores, entre outras
iniciativas, foi um dos meios para atingir o seu objetivo. O conjunto dessas
medidas provocou um aumento dos preços das terras raras exportadas pela China
e, concomitantemente, uma diferença significativa entre o preço das terras raras
vendidas dentro do mercado chinês e seu preço no mercado internacional. Segundo
Kerinek e Kim (2010), os preços internacionais das terras raras chegaram a estar
cerca de 20% a 40% acima dos preços praticados dentro do mercado chinês.
Por ser uma grande fornecedora desse produto, essas restrições, por um lado,
causaram aumento dos preços internacionais e, por outro, “desvirtuaram a livre
concorrência” ao obrigar as empresas localizadas fora da China a comprar terras
raras por preços superiores aos comprados por empresas concorrentes localizadas
na China. Essas medidas foram interpretadas por outros países como “subsídios
artificiais” que beneficiavam as empresas chinesas.
Os preços internacionais das terras raras mantiveram-se relativamente estáveis
durante a primeira metade da década de 2000. As medidas tomadas pelo governo
chinês para restringir as exportações de terras raras, combinadas com a demanda
crescente desses minerais, provocaram um rápido crescimento dos preços das
terras raras no mercado internacional.
Quadro 2: Preços de alguns óxidos de terras raras – 2002 a 2013 (US$/quilograma)
Ano
Terras Raras
La Ce Nd Pr Sm Dy Eu Tb
2002 2,30 2,30 4,40 3,90 3,00 20,00 240,00 170,00
2003 1,50 1,70 4,40 4,20 2,70 14,60 235,40 170,00
2004 1,60 1,60 5,80 8,00 2,70 30,30 310,50 300,00
2005 1,50 1,40 6,10 7,60 2,60 36,40 286,20 300,00
2006 2,20 1,70 11,10 10,70 2,40 70,40 240,00 434,00
2007 3,40 3,00 30,20 29,10 3,60 89,10 323,90 590,40
2008 8,70 4,60 31,90 29,50 5,20 118,50 481,90 720,80
2009 4,90 3,90 19,10 18,00 3,40 115,70 492,90 361,70
2010 4,23 3,55 29,28 27,60 2,47 166,48 410,42 388,80
2 011 16,26 19,58 132,06 104,60 11,85 994,33 2.025,00 1.596,82
2012 11,46 11,76 74,72 70,51 10,44 620,73 1.178,34 949,04
2013 5,40 5,40 51,20 73,10 5,60 313,60 741,00 584,30
Fonte: Câmara dos Deputados, 2014.
230
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 2, 2017, p. 219-243
A geopolítica das terras raras
O preço das terras raras apresentou uma ligeira variação positiva entre 2002 e
2005. Entre 2005 e 2011, houve um rápido aumento dos preços até atingir o ápice
em 2011. O Quadro 2 mostra o preço de alguns óxidos de terras raras entre 2002
e 2013. Entre 2002 e 2011, o preço do Disprósio (Dy) foi multiplicado por 49, o do
Neodímio (Nd) foi multiplicado por 30 e o do Praseodímio (Pr) foi multiplicado
por 26. A menor variação foi a do Samário (Sm), cujo preço foi multiplicado por
praticamente 4.
Esse aumento dos preços das terras raras se deu em função de dois fatores
combinados, um pelo lado da demanda e outro pelo lado da oferta: o aumento
da demanda mundial e as restrições à exportação adotadas pelo governo chinês.
Apesar de as terras raras terem valor unitário relativamente alto, o impacto no
preço final dos produtos foi insignificante por causa da diminuta concentração
desses minerais presente nos produtos acabados. A partir de 2012, quando a
China iniciou o relaxamento nas medidas restritivas à exportação, os preços
internacionais começaram a baixar.
Com a tecnologia disponível atualmente, é possível realizar a reciclagem de
terras raras, mas a um custo que não é viável economicamente. No que se refere
à substituição desses minérios por sucedâneos, todos apresentam um resultado
aquém daquele que se obtém com as terras raras, o que torna os países importadores
desses minerais dependentes dos produtores (EUROPEAN COMMISSION, 2010).
Alguns países, como Japão, Alemanha e Estados Unidos, têm feito investimentos
em pesquisas para descobrir substitutos das terras raras.
Quadro 3: Reservas globais de terras raras – 2010 (em %).
País % do total
Brasil 37,01
China 25,33
Comunidade dos Estados Independentes – CEI 13,37
Vietnã 10,42
Groelândia 3,44
Canadá 2,90
Austrália 2,34
Índia 2,18
Estados Unidos 1,06
África do Sul 0,88
Quênia 0,68
Quirguistão 0,20
Turquia 0,09
Malawi 0,08
Fonte: USGS apud CHEN, 2011, p. 3.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 2, 2017, p. 219-243
231
Filipe Reis Melo
O Quadro 3 apresenta os dados sobre as maiores reservas globais de terras
raras. De acordo com o U.S. Geological Survey (USGS), as reservas seriam aqueles
recursos de terras raras prontos para o uso industrial. O Brasil aparece em primeiro
lugar, com 37,01%, seguido da China, com 25,33%, da Comunidade dos Estados
Independentes (CEI), com 13,37%, e, em quarto lugar, do Vietnã, com 10,42%.
Portanto, segundo esses dados, podemos intuir que o Brasil possui um enorme
potencial para desenvolver uma cadeia produtiva de terras raras.
Dependência dos principais importadores:
EUA, Japão e União Europeia
Países industrializados, em especial a União Europeia, os Estados Unidos e
o Japão, têm-se mostrado preocupados com a possibilidade de não ter acesso a
certas matérias-primas, incluídas as terras raras, cuja oferta, caso seja reduzida,
pode ter importantes implicações para o funcionamento de suas economias.
O aumento da competição propiciado pela globalização tem incentivado
alguns países a perseguir estratégias de desenvolvimento industrial e comercial
através de medidas que reservam seus recursos para uso próprio. Nesse caso,
as restrições às exportações buscam assegurar o fornecimento de insumos mais
baratos à indústria nacional.
A Comissão Europeia divulgou um relatório, em fevereiro de 2011, intitulado
Tackling the challenges in commodity markets and on raw materials, no qual
demonstrou a sua preocupação com o suprimento de matérias-primas no mercado
mundial (EUROPEAN COMMISSION, 2011). O relatório lista 14 matérias-primas,
inclusive as terras raras, cuja oferta mundial é considerada crítica pela União
Europeia. Em maio de 2014, a Comissão Europeia publicou outro relatório intitulado
Sobre a revisão da lista de matérias-primas essenciais para a UE e a implementação
da Iniciativa Matérias-Primas, que atualiza o relatório de 2011. Nesse segundo
relatório, as terras raras continuam a fazer parte da lista de matérias-primas
consideradas “essenciais porque os riscos de escassez do aprovisionamento e a
sua repercussão na economia são maiores do que os das outras matérias-primas”
(COMISSÃO EUROPEIA, 2014).
O critério utilizado pela Comissão Europeia para considerar a oferta mundial
crítica depende de duas variáreis: 1) o risco de haver redução do suprimento,
que leva em conta a estabilidade político-econômica do país produtor, o nível de
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Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 2, 2017, p. 219-243
A geopolítica das terras raras
concentração da produção, a possibilidade de substituição do bem e a taxa de
reciclagem e reaproveitamento; e 2) a importância econômica do bem. O termo
“crítico” é utilizado pela Comissão Europeia para referir-se à possibilidade (ou
ocorrência) de redução da oferta de um produto, redução essa capaz de provocar
danos à economia de uma nação. É um entendimento vago o suficiente para deixar-
se incluir nessa definição os produtos que não têm grande peso econômico, mas
possuem grande importância militar. Daí por que é importante um estudo mais
detalhado sobre as preocupações dos países importadores, e sobre os motivos
alegados pelos que restringem as exportações, para procurar identificar até que
ponto estão em jogo interesses militares e econômicos.
Ao contrário do que acontece com várias commodities que são comercializadas
na bolsa de valores, em particular na London Metals Exchange, o que torna o
acesso a elas mais fácil, outras matérias-primas classificadas pela União Europeia
como “críticas”, como é o caso das terras raras, não o são. O mercado desses
materiais é menos transparente e o seu volume comercializado é bem menor. Por
não ser produtora de terras raras (apesar de a Suécia possuir jazidas de terras
raras), a União Europeia preocupa-se com a adoção de medidas restritivas à
exportação que países exportadores desses minerais podem tomar com o intuito
de privilegiar suas empresas nacionais no acesso a esse tipo de produto. Ainda de
acordo com o relatório da Comissão Europeia (EUROPEAN COMMISSION, 2011),
a China tem armazenado terras raras para o seu próprio consumo e, em 2006,
esse país introduziu um imposto de exportação cujo efeito foi o incremento do
preço das terras raras em cerca de 31%. Essas medidas poderiam criar distorções
e incertezas nos mercados, afetando negativamente o fluxo de compra e venda
desses produtos estratégicos.
De acordo com o relatório da Comissão Europeia (EUROPEAN COMMISSION,
2011), no médio prazo, a China passará a ter a necessidade de utilizar toda a sua
produção de terras raras. Aliás, a China é deficitária na produção de matérias-
primas em geral, situação que tem impelido o governo chinês a buscar garantir
o seu suprimento de matérias-primas noutras partes do mundo através de uma
política de investimentos no estrangeiro. No que se refere especificamente à
política de investimentos para garantir o acesso às terras raras, merece destaque o
esforço do governo chinês de estabelecer acordos de investimentos de mineração
com a Groelândia, cujo potencial produtivo de terras raras é estimado em 40%
da produção chinesa (DEGEORGES, 2012).
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 2, 2017, p. 219-243
233
Filipe Reis Melo
Em dezembro de 2013, a Comissão Europeia organizou em Bruxelas um
seminário tripartite – US-Japan-EU Trilateral Workshop on Critical Raw Materials –
com os Estados Unidos e com o Japão para se trocarem informações e discutirem
formas de garantir o acesso a matérias-primas não energéticas, entre as quais
estavam as terras raras (EUROPEAN COMMISSION, 2013).
Espera-se que em função da redução da exportação chinesa de terras raras,
outros países produtores invistam na produção. Países como Estados Unidos,
Canadá, Índia, Austrália e Malawi trabalham para desenvolver a produção de
terras raras (EUROPEAN COMMISSION, 2010). Mas o aumento da produção se dá
em longo prazo, pois em certas ocasiões pode ser necessário até 10 anos entre o
início da mineração até a produção final, além de que a produção de terras raras
requer investimentos de grande monta. Portanto, pressões de demanda deverão
acontecer nos próximos 5 ou 7 anos sem que a oferta possa atender a esse aumento.
A situação pode ser ainda mais complicada para determinados tipos de terras
raras, já que a rapidez da exploração varia em função do elemento químico em
questão (EUROPEAN COMMISSION, 2011).
Em resumo, as barreiras que dificultam a entrada de novos produtores de
terras raras no mercado mundial são o alto custo da tecnologia usada – e que
é específica para cada tipo de terra rara; o alto custo de capital (mais de 30 mil
dólares por tonelada); o fato de haver poucas empresas fora da China que detêm
a tecnologia para a exploração; e o fato de o mercado estar dominado pela China,
que possui custos relativos mais baixos de mineração (KORINEK; KIM, 2010).
A British Geological Survey publicou o Risk List 2015, que mostra o maior risco
potencial de redução da oferta, que atinge os metais e elementos maciçamente
usados nas indústrias de tecnologia e cuja produção e depósitos estão concentrados
em poucos países. O grau de risco é medido numa escala que vai de 1 (risco
mínimo) a 10 (máximo risco). São listados 41 elementos e os elementos de terras
raras lideram a lista com nota 9,5 (RISK, 2015).
Algumas organizações de pesquisa especializadas, sediadas nos Estados Unidos,
também publicaram relatórios chamando a atenção do governo estadunidense para
o risco de estar na dependência do fornecimento da China no que diz respeito a um
recurso estratégico como as terras raras. O Congressional Research Service publicou
vários relatórios sobre o tema, entre os quais destacam-se o Rare Earth Elements
in National Defense: Background, Oversight Issues, and Options for Congress
(GRASSO, 2011), que alerta o Congresso estadunidense sobre a vulnerabilidade da
indústria militar dos EUA ao depender das exportações chinesas de terras raras; e
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A geopolítica das terras raras
o China’s Rare Earth Industry and Export Regime: Economic and Trade Implications
for the United States (MORRISON; TANG, 2012), que amplia essa preocupação
para vários setores da indústria civil. O think tank Council on Foreign Relations
publicou, em 2014, um relatório intitulado Rare Earth Elements and National
Security (GHOLZ, 2014). Em 2016, o National Science and Technology Council
(NSTC), órgão vinculado à presidência dos Estados Unidos, publicou o relatório
Assessment of Critical Minerals: Screening Methodology and Initial Application.
Nesse relatório, as terras raras aparecem catalogadas como “critical minerals”,
categoria que, segundo esse mesmo relatório, significa matéria-prima cuja oferta
mundial é vulnerável a interrupções e cuja falta poderia causar significativas
consequências de ordem econômica e de segurança (NATIONAL SCIENCE AND
TECHNOLOGY COUNCIL, 2016, p. IX).
Os Estados Unidos deixaram de produzir terras raras em 2003 e assim
permaneceram até 2011. Após o pico dos preços ocorrido em 2011, voltaram a
produzi-las em 2012, produção essa que perdurou até 2015. A partir de 2016,
deixaram de produzi-las novamente e voltaram a importar 100% das terras raras
das quais precisam. Em sua maioria, provenientes da China (UNITED STATES
GEOLOGICAL SURVEY, 2017).
Os principais jornais de países dependentes da exportação de terras raras
provenientes da China também refletiram tal preocupação. Algumas manchetes
ilustram essa situação, como, por exemplo, “Escassez de terras raras, uma
bomba-relógio” (DUNKLEY, 2011); “A China irrita o mundo enquanto a batalha
por terras raras amplia-se” (WHITE; ROWLEY, 2012); “Recuperar as terras raras.
Para não ser reféns da China” (TAGLIACARNE, 2012); “Terras raras: China reforça
controle sobre metais de alta tecnologia” (SELTENE, 2012); “Os metais raros, o
ouro do tecnológico século XXI” (MEXÍA, 2013); “As terras raras são o petróleo
do século XXI” (FAUJAS, 2014).
Reação dos principais importadores de terras raras:
o embate chega à OMC
Os Estados Unidos, a União Europeia e o México, em conjunto, fizeram uma
solicitação formal à OMC em junho de 2009 para que fosse discutida a questão
da restrição à exportação de terras raras. Em março de 2012, os EUA, a União
Europeia e o Japão conseguiram abrir na OMC um painel contra a China por conta
das restrições à exportação de terras raras. Nesse mesmo ano, a China abrandou
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235
Filipe Reis Melo
algumas restrições à exportação de terras raras, o que fez com que os preços
internacionais começassem a cair.
Os demandantes do painel alegaram que a política chinesa de contenção
das exportações descumpriu os artigos VII, VIII, X e XI do GATT 1994, além
dos parágrafos 2(A)2, 2(C)1, 5.1, 5.2, 7.2, 8.2 e 11.3 da Parte I do Protocolo de
Acesso da China à OMC, bem como das obrigações firmadas no parágrafo 1.2,
Parte I do mesmo Protocolo (DS 431, 2017). Alegaram ainda que o conjunto das
medidas que restringiam a exportação de terras raras tinha o objetivo de coagir a
transferência de indústrias para a China, causando assim perda de empregos e de
capacidade produtiva noutros países. De acordo com tal entendimento, o aumento
dos preços internacionais das terras raras desvirtuou a livre concorrência, ao
impor às empresas estabelecidas fora da China a compra de terras raras a preços
de 20% a 40% superiores aos praticados no mercado chinês. Essas medidas foram
interpretadas pelos demandantes como “subsídios artificiais” que beneficiavam
as empresas chinesas.
Do outro lado, a China argumentou que sua política de restrição à exportação
de terras raras não foi direcionada a nenhum país em especial e que não houve
nenhuma forma de protecionismo comercial, mas que “a política foi elaborada a
partir da preocupação com a preservação do ambiente, do uso e do desenvolvimento
sustentável dos recursos” (ORSI, 2012). A defesa da China buscou justificativa no
princípio reconhecido pela OMC de que “todo país tem o direito de regular, limitar
ou proibir a exploração de seus recursos naturais com objetivos de preservação do
meio ambiente” (LIMA, 2011), já que o artigo XX do Acordo Geral sobre Tarifas
Aduaneiras e Comércio de 1947 garante aos países o direito de tomar medidas
comerciais restritivas para preservar recursos naturais.
O painel chegou ao fim em setembro de 2014, com a derrota da China. No
entendimento da OMC, a China não poderia restringir a exportação de seus recursos
naturais, no caso, as terras raras, para utilizá-las para a sua indústria nacional. Os
juízes do painel entenderam que a China deveria cessar as medidas de restrição à
exportação e continuar a vender as terras raras aos países importadores. Foi uma
decisão paradigmática porque pôs em cheque a soberania dos países membros da
OMC sobre seus recursos naturais. Abriu-se, portanto, uma importante discussão
no âmbito da geopolítica mundial que interliga aspectos ambientais, econômicos,
políticos, estratégicos, militares, de segurança e de desenvolvimento. Aí reside
a importância desse tema que tem sido discutido no âmbito da OMC (MELO;
DIAS, 2015).
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Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 2, 2017, p. 219-243
A geopolítica das terras raras
A derrota chinesa no painel da OMC e o afrouxamento das restrições à
exportação impostas pela China reduziram os preços após o pico em 2011, mas não
se espera que caiam mais, pois a tendência mundial é de aumento do consumo de
terras raras num contexto de incertezas quanto à capacidade de a oferta mundial
crescer na mesma proporção da demanda mundial.
A posição do Brasil no mercado mundial de terras raras
O Brasil se apresenta como um país que reúne grandes potencialidades como
produtor de elementos de terras raras. De acordo com o relatório produzido pelo
Senado Federal, intitulado “Terras raras: elementos estratégicos para o Brasil”
(LIMA, 2012), o início do processo de desenvolvimento industrial na área de
terras raras teve sua gênese no fim na primeira metade do século XX, no estado
do Rio de Janeiro, quando a monazita começou a ser manufaturada e compostos
fabricados a partir dela foram desenvolvidos pela Usina Santo Amaro, localizada
no município de São Francisco de Itabapoana. Até 1915, o Brasil foi o maior
produtor mundial de terras raras, quando perdeu a posição para a Índia.
Até os anos de 1990, produziam-se no Brasil matérias-primas originárias de
terras raras, mas como o seu custo de produção era superior ao custo de produção
chinês, a produção nacional tornou-se economicamente inviável (DEUTSCHE,
2013). De um modo geral, outras empresas de capital privado surgiram e foram
encerradas nos anos de 1990 em estados como São Paulo, Rio de Janeiro e Minas
Gerais, algumas das quais tendo suas atividades assumidas pela Indústrias
Nucleares do Brasil S.A. (INB), existente até a atualidade.
Segundo Serra (2011), o total das reservas brasileiras de terras raras é de cerca
de 50 mil toneladas, mas se forem consideradas as jazidas com menores teores
(aproximadamente 10%), como as de Catalão (GO) e de Araxá (MG), esse número
chega ao valor estimado de quase cinco milhões de toneladas.
A comunidade acadêmica brasileira da área de química deu início, ainda
que timidamente, a discussões mais ligadas a aspectos técnicos, a respeito
do que envolve a pesquisa, a exploração e a comercialização das terras raras.
O Primeiro Encontro sobre Terras Raras foi organizado pela Universidade Federal
de Pernambuco (UFPE), na cidade de Recife (PE), em 1994. O segundo e o terceiro
encontro foram realizados, em 1995 e em 2003, pela Universidade Estadual de São
Paulo (UNESP), em Araraquara (SP). Em 2010, a Universidade Federal de Sergipe
(UFS) organizou o quarto encontro na cidade de Aracaju (SE). Durante aquele
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Filipe Reis Melo
encontro, foi elaborada uma carta ao então ministro de Ciência e Tecnologia, Sérgio
Machado Resende, alertando sobre a necessidade da retomada da produção de
terras raras no Brasil. Naquela carta, os signatários chamavam a atenção para o
fato de ser o Brasil dependente das terras raras provenientes da China e ser, ao
mesmo tempo, detentor de reservas capazes de suprir a demanda nacional. Em
2012, o Quinto Encontro sobre Terras Raras foi realizado em João Pessoa (PB),
organizado pela Universidade Federal da Paraíba (UFPB). Finalmente, em 2014,
a comunidade acadêmica da área de química organizou o Sexto Encontro na
Universidade Federal de Pernambuco (UFPE), em Recife.
O governo brasileiro criou, em 2010, através da Portaria Interministerial
nº 614/2010, o Grupo de Trabalho Interministerial do Ministério de Minas e
Energia e do Ministério de Ciência e Tecnologia de Minerais Estratégicos. Esse
grupo de trabalho ressaltou a importância de se discutir uma política para minerais
estratégicos para o Brasil. Ainda em 2010, foi elaborado o Plano Nacional de
Mineração 2030 (PNM-2030), cujo objetivo é “nortear as políticas de médio e
longo prazos que possam contribuir para que o setor mineral seja um alicerce
para o desenvolvimento sustentável do País nos próximos 20 anos” (BRASIL, 2010,
p. XIII). Em 2011, o Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação, através do
Centro de Tecnologia Mineral (CETEM), organizou no Rio de Janeiro o I Seminário
Brasileiro de Terras Raras. Essas ações do Poder Executivo brasileiro parecem indicar
que o governo começa a ter uma noção da importância econômica e geopolítica
das terras raras e, de forma mais abrangente, de outros metais estratégicos, como
é o caso do nióbio. Dois anos depois, em 2013, o CETEM organizou o Segundo
Seminário Brasileiro de Terras Raras e, finalmente, em 2015, o CETEM organizou
o Terceiro Seminário Brasileiro de Terras Raras.
A organização dos três seminários pelo governo federal, através do Ministério
de Minas e Energia e do Ministério de Ciência, Tecnologia e Inovação, demonstra
que há, nos órgãos públicos especializados, quadros técnicos que reconhecem a
importância estratégica das terras raras, ainda que as ações sejam tímidas. Outro
fato digno de se mencionar foi a publicação do edital nº 76/2013 MCTI/CNPq/
CT-Mineral, cujo objetivo era fomentar o desenvolvimento tecnológico com terras
raras, o que parece indicar que o Poder Executivo começa a dar os primeiros
passos para elaborar uma política nacional estratégica para a produção de terras
raras no Brasil.
O Serviço Geológico do Brasil (CPRM), órgão vinculado ao Ministério de
Minas e Energia, deu início, em janeiro de 2013, a um projeto para mapear as
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A geopolítica das terras raras
jazidas de elementos de terras raras em solo brasileiro. O Senado Federal teve uma
iniciativa importante ao criar uma subcomissão especializada sobre terras raras
no âmbito das discussões do Plano Nacional de Mineração 2030. Na Comissão
de Ciência e Tecnologia do Senado Federal, em 2013, houve consenso no que se
refere à necessidade de o Brasil voltar a pesquisar e desenvolver a indústria de
tecnologia e bens advindos de terras raras. O já falecido senador Luis Henrique
da Silveira (PMDB-SC), que foi relator da subcomissão de terras raras, defendeu
que o Brasil deveria priorizar o setor e que a criação de um marco regulatório para
mineração de terras raras seria estratégica para a segurança nacional. O plenário
do Senado aprovou, em 2014, a criação do Programa de Apoio ao Desenvolvimento
Tecnológico dos Minerais de Elementos Terras-Raras (PADETR).
Em 2013, o Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação (MCTI) anunciou o
desembolso de R$ 11 milhões em pesquisa e desenvolvimento com terras raras.
Desse montante, R$ 2 milhões foram destinados ao Centro de Tecnologia Mineral
(CETEM), que desenvolve o projeto Proterraras, iniciado em 2013, e que tem por
finalidade contribuir para o domínio tecnológico da produção de óxidos de terras
raras e de seus usos, como uma das etapas indispensáveis para a implantação e
o desenvolvimento da cadeia produtiva de terras raras no Brasil.
Conclusões
Apesar da importância estratégica que os minerais terras raras representam
tanto para o desenvolvimento da indústria civil quanto militar, o tema das terras
raras ainda é pouco estudado na área das relações internacionais. Possivelmente,
isso se deve à relativa estabilidade da oferta mundial desses minerais até essa
segunda década do século XXI. Desde os anos de 1990, quando a China assumiu
a liderança mundial na produção e exportação desses metais, não havia motivos
para preocupação, pois a China exportava terras raras sem restrições e a preços
competitivos e atrativos. Foi justamente por essa razão que outros países, como os
Estados Unidos, o Brasil e a Austrália, outrora produtores de terras raras, baseados
na racionalidade econômica, pararam de extrair esses minerais e tornaram-se
dependentes da exportação chinesa.
No entanto, as restrições às exportações impostas pela China, a partir
de meados dos anos 2000, encerraram a fase de estabilidade no suprimento de
terras raras e deram início a um período de disputa comercial entre as grandes
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potências. Os Estados Unidos, a União Europeia e o Japão levaram o assunto
à OMC, na tentativa de obrigar a China a cessar a sua política de restrição às
exportações de terras raras. A derrota da China no diferendo da OMC sobre as
terras raras levantou questões relevantes acerca da soberania e da independência
dos países membros no que diz respeito ao uso de seus recursos naturais, haja
vista que a China foi condenada pela OMC, em 2014, por restringir a exportação
de seu recurso natural. Enquanto o suprimento global de terras raras se mantiver
em níveis compatíveis com a demanda mundial, as tensões serão amainadas,
no entanto, as previsões são de que antes de 2030 a própria China tornar-se-á
importadora de terras raras. Tal situação futura poderá voltar a incitar conflito
em torno do acesso a esses minérios.
As terras raras são matérias-primas estratégicas para o setor industrial, cuja
falta pode ocasionar problemas relacionados à segurança, inclusive militar, ao
desenvolvimento das chamadas energias renováveis e, de forma mais ampla, ao
desenvolvimento econômico. Algumas questões ficam como interrogações para
futuras pesquisas. As políticas industriais dos membros da OMC estarão sempre
limitadas às regras dessa organização internacional? Será possível resolver o choque
entre a autonomia nacional e as normas da OMC? Os constrangimentos no acesso
às terras raras levarão a uma fase de cooperação internacional ou de acirramento
de tensões? Usará a China a sua posição de principal produtor de terras raras para
tentar pressionar países dependentes das terras raras por ela exportadas?
No que se refere ao Brasil, a comunidade acadêmica parece estar mais atenta
à importância das terras raras para o desenvolvimento nacional do que o governo
brasileiro. Foi essa comunidade que, em 2010, reunida durante o Quarto Encontro
sobre Terras Raras, alertou o governo brasileiro, em carta enviada ao Ministério
de Ciência, Tecnologia e Inovação, da necessidade da retomada da produção
de terras raras. O Senado Federal tomou iniciativas importantes para discutir a
retomada da produção de terras raras no Brasil. As medidas tomadas pelo poder
executivo são ainda incipientes quando se pensa numa estratégia de longo prazo
com o fim de desenvolver a cadeia produtiva de terras raras no Brasil. A julgar
pelo que foi feito até agora pelo governo federal, os tomadores de decisão ainda
não têm plena consciência da importância estratégica das terras raras nem no
âmbito internacional, nem no potencial que esse recurso pode representar para
o desenvolvimento nacional.
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A geopolítica das terras raras
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