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A atuação internacional dos governos
subnacionais: construções conceituais, limites
e contribuições para o caso brasileiro
1
The international actions of the subnational
governments: conceptual constructions, limits
and contributions to the brazilian case
DOI: 10.21530/ci.v13n3.2018.846
Débora Figueiredo Mendonça do Prado
2
Resumo
Este artigo tem por objetivo analisar o debate conceitual sobre a atuação internacional
dos governos subnacionais, tendo em vista as dificuldades e limitações dos conceitos
de paradiplomacia e protodiplomacia. Parte-se da hipótese de que esses conceitos são
insuficientes para a compreensão de determinadas ações dos governos subnacionais que
geram tensões com governos centrais. Para isso, a pesquisa se apoia em bibliografia clássica
do tema, identificando o histórico desse campo de estudo na ciência política e nas relações
internacionais, com destaque para as tipologias propostas pela literatura nas últimas
décadas. A partir de tal base, conclui-se que a marginalização desses processos gera uma
compreensão limitada da atuação dos atores subnacionais, bem como de seus impactos na
política internacional. Tal revisão se faz necessária para auxiliar na identificação de lacunas
conceituais e na delimitação de uma agenda de pesquisa para esse campo de estudo no Brasil.
Palavras-chave: Governos subnacionais; Paradiplomacia; Protodiplomacia; Brasil; Estados
Unidos.
1 Agradeço aos revisores e pareceristas do artigo pelos comentários, sugestões e contribuições. Agradeço também
ao prof. Dr. Tullo Vigevani pelas sugestões e comentários essenciais para o avanço desta pesquisa. O apoio
institucional da Universidade Federal de Uberlândia (UFU) e do Instituto Nacional de Ciência e Tecnologia para
estudos sobre os Estados Unidos (INCT-INEU) foram essenciais. Qualquer erro ou inconsistência, no entanto,
são de minha inteira responsabilidade.
2 Doutora em Ciência Política pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). É professora no curso de
graduação e de pós-graduação em Relações Internacionais na Universidade Federal de Uberlândia (UFU) e
pesquisadora do Instituto Nacional de Ciência e Tecnologia para Estudos sobre os Estados Unidos (INCT-INEU).
Artigo submetido em 05/09/2018 e aprovado em 14/12/2018.
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138 A atuação internacional dos governos subnacionais [...]
Abstract
This article analyzes the conceptual debate about the international actions of subnational
governments pointing to the difficulties and limitations of the concepts of paradiplomacy
and protodiplomacy. The main hypothesis is that these concepts are insufficient for the
understanding of certain actions of the subnational governments that generate tensions with
the central government. To do so, the research is based on a classic bibliography, identifying
the history of this field of study in Political Science and in International Relations, highlighting
the typologies proposed by literature in the last decades. On this basis, it is concluded that the
marginalization of these processes generates a limited understanding of the performance of
subnational actors as well as their impact on international politics. This review is necessary
to help identify conceptual gaps and delimit a research agenda for this field of study in Brazil.
Keywords: Subnational governments; Paradiplomacy; Protodiplomacy, Brazil, United States.
Introdução
O envolvimento dos governos subnacionais no cenário internacional não é um
fenômeno recente, embora o estudo desse tipo de engajamento seja. A literatura
apresenta Duchacek (1984, 1986, 1990) e Soldatos (1990) como os formuladores
originais do conceito de paradiplomacia e, portanto, pioneiros na definição desse
fenômeno. Kuznetsov (2015), entretanto, questiona essa informação. Para esse
autor, a primeira tentativa de incorporação desse conceito foi feita por Rohan
Butler, em 1961, para se referir a atividades extraoficiais ou secretas. Na definição
de Butler, a paradiplomacia representa um desafio para o chefe do executivo,
independentemente do governo em questão, porque corresponde ao mais alto
nível de diplomacia pessoal e paralela, podendo complementar ou competir
com a política externa regular (BUTLER, 1961 apud KUZNETSOV 2015, p. 25)
3,
4
. Posteriormente, o conceito teria reemergido no campo da ciência política,
adquirindo um novo significado nos trabalhos de Duchacek e Soldatos para indicar
o envolvimento dos governos subnacionais no cenário internacional.
3 Para o autor, paradiplomacia seria “o mais alto nível de diplomacia pessoal e paralela, complementando ou
competindo com a política externa regular do ministro em questão, é, portanto, uma tentação recorrente para
o chefe do executivo, seja ele um primeiro-ministro, presidente, ditador ou monarca” (BUTLER, 1961 apud
KUZNETSOV 2015, p. 25, tradução nossa).
4 Versão original do texto citado na nota anterior: “the highest level of personal and parallel diplomacy,
complementing or competing with the regular foreign policy of the minister concerned, is thus a recurrent
temptation to the chief of the executive, be he a premier or president, dictator or monarch” (BUTLER, 1961 apud
KUZNETSOV 2015, p. 25).
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139Débora Figueiredo Mendonça do Prado
Em 1984, Duchacek propõe o conceito de microdiplomacia para descrever
a prática internacional de territórios políticos autônomos. O conceito buscava
delinear as atividades realizadas pelos governos não centrais, fazendo, portanto,
um contraponto à ideia de “macrodiplomacia”, ou seja, as atividades internacionais
dos governos nacionais. A paradiplomacia seria o resultado desses dois tipos de
atuação: por um lado, o que o autor chama de “transborder regional regimes”
(predominantemente baseado em processos consociacionais informais) e “global
micro-diplomacy” (que levam os governos constituintes, incluindo os das grandes
cidades, ao contato direto com os governos nacionais e constituintes) (DUCHACEK,
1984, p. 5).
Em 1990, Soldatos definiu a paradiplomacia como atividade internacional
direta de atores subnacionais (unidades federadas, regiões, comunidades urbanas,
cidades) apoiando, complementando, corrigindo, duplicando ou desafiando a
diplomacia dos Estados nacionais (SOLDATOS, 1990, p. 17)
5
6
. A adoção desse
termo foi incorporada nos trabalhos subsequentes de Duchacek (1990), que
reconheceu a melhor adequação desse conceito às atividades desenvolvidas pelos
governos subnacionais de forma paralela à diplomacia tradicional. Já o conceito
de protodiplomacia seria utilizado como referência nos casos em que a atividade
de um governo subnacional é contrária à diplomacia nacional. Como observa
o autor, enquanto as atividades paradiplomáticas no exterior dizem respeito
majoritariamente às questões econômicas, sociais e culturais, as atividades
protodiplomáticas apontam para trabalhos preparatórios visando uma futura
secessão, bem como o seu devido reconhecimento internacional (DUCHACEK,
1988, p. 22 apud AGUIRRE, 1999, p. 190).
Em suma, enquanto a paradiplomacia é considerada como uma atividade
complementar ao Estado, a protodiplomacia é uma atividade desestabilizadora,
frequentemente vista como ilegítima e perigosa para a unidade do governo central
(KEATING, 1998). São exemplos tradicionais desse tipo de atividade o caso de
Québec, no Canadá, e da Catalunha, na Espanha. Nossal, Roussel e Paquin (2012),
ao analisarem o caso em Québec, destacam que esse tipo de atividade ocorreu
5 Nas palavras do próprio autor, a paradiplomacia pode ser definida como “atividade internacional direta de
atores subnacionais (unidades federadas, regiões, comunidades urbanas, cidades) apoiando, complementando,
corrigindo, duplicando ou desafiando a diplomacia dos Estados nacionais” (SOLDATOS, 1990, p. 17, tradução
nossa).
6 Versão original do texto citado na nota anterior: a paradiplomacia pode ser definida como “direct international
activity by sub-national actors (federated units, regions, urban communities, cities) supporting, complementing,
correcting, duplicating or challenging the nation-states’ diplomacy” (SOLDATOS, 1990, p. 17).
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nos anos de 1970 e 1990 e reforçam que a ideia de que a protodiplomacia é um
tipo primitivo de diplomacia. Segundo os autores:
[A protodiplomacia], como o prefixo sugere, é uma diplomacia primitiva ou
rudimentar, normalmente adotada por um governo no exílio ou um governo
não central que procura usar suas atividades internacionais para obter
reconhecimento por outros estados e, assim, transformar a protodiplomacia
em diplomacia pura e simples pela conquista da independência e soberania
(NOSSAL; ROUSSELL; PAQUIN, 2012, [s/n] tradução nossa).
7
Essa definição é importante para casos como o da Catalunha, que ganhou
contornos mais dramáticos com a aprovação, em outubro de 2017, do referendo
separatista da região. O imbróglio gerou forte reação por parte de Mariano Rajoy,
então presidente do governo da Espanha, que atuou para impedir o processo e
deter os políticos envolvidos na organização do referendo. Carles Puigdemont,
ex-líder da Generalitat que atuou ativamente para a separação da região, está
atualmente exilado na Bélgica.
Ao analisar o caso catalão até 2015, Vicuña (2015) destaca um redirecionamento
da atuação internacional da região em 2012 a partir do segundo mandato de Artur
Mas, economista e político catalão, nacionalista e independentista, e presidente
do governo da Catalunha entre 2010 e 2015. De acordo com o autor, o governo
de Artur Mas baseou-se no “direito de decidir” ao colocar a transição nacional
como prioridade de seu governo (VICUÑA, 2015, p. 43). Para Vicuña, a Catalunha
buscava alcançar um status de ator internacional e construir um sistema de
alianças que pudesse sustentar uma eventual secessão. Apesar disso, o autor
questiona a utilização do termo protodiplomacia naquele momento, por entender
que a narrativa de promoção internacional da região não estava concentrada na
independência, mas na legitimidade do processo interno de autodeterminação.
Segura (2017) tem uma posição semelhante quando afirma que a atividade
internacional da Catalunha estava relativamente normalizada junto ao governo
espanhol, sendo comparada com ações de outras regiões autônomas como o
País Basco. Contudo, a partir de 2012, a região passou a intensificar sua atuação
internacional, configurando assim uma atuação protodiplomática.
7 “[Protodiplomacy,] as the prefix suggests, is a primitive or rudimentary diplomacy, usually pursued by a government-
in-exile or a non-central government that is seeking to use its international activities to gain recognition by other
states and thereby transform protodiplomacy into diplomacy pure and simple by the achievement of independence
and sovereign statehood”.
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141Débora Figueiredo Mendonça do Prado
A literatura identifica, portanto, dois tipos ideais e antagônicos de atividades
internacionais de entes subnacionais: a paradiplomacia indicando as atividades
complementares aos Estados e que não geram qualquer tipo de tensionamento; e o
conceito de protodiplomacia para identificar as iniciativas destinadas à separação
do Estado. Contudo, a divisão dessas atividades nessas duas categorias conceituais
é insuficiente, sobretudo quando consideramos casos em que a atividade dos
entes não possui conteúdo separatista, mas geram conflitos importantes com o
governo central.
Diante disso, esta pesquisa parte da hipótese de que a caracterização do
debate sobre a atuação internacional de governos subnacionais nesses dois tipos
ideais e antagônicos (paradiplomacia/protodiplomacia) é limitador e deixa vazios
conceituais intransponíveis, pois um leque razoável de atividades não pode fazer
parte dessa tipificação clássica, gerando dificuldades, limitando a compreensão
dos processos e de seus impactos na condução da política internacional e
limitando o avanço desse campo de pesquisa. No Brasil, por exemplo, é possível
identificar casos em que as atividades dos governos subnacionais geraram atritos
importantes com o governo federal, mas que não podem ser classificadas como
ações protodiplomáticas. Esse tipo de tensionamento não é recorrente no país,
mas a identificação desses casos evidencia uma limitação teórica e metodológica
e abre espaço para uma discussão mais ampla sobre as ferramentas analíticas
mais adequadas para conceituar tal fenômeno.
Para enfrentar essa problemática, esta pesquisa se apoia em bibliografia
clássica do tema, identificando o histórico desse campo de estudo na ciência
política e nas relações internacionais, com destaque para as tipologias propostas
pela literatura nas últimas décadas. Essa revisão, juntamente com pesquisas
qualitativas, permite identificar lacunas conceituais na atuação internacional
de atores subnacionais no caso brasileiro. Diante disso, o artigo está subdivido
em dois principais tópicos: o primeiro procura analisar as principais limitações
conceituais da paradiplomacia no Brasil e no mundo, com foco na problematização
das atividades subnacionais que não se enquadram nas duas principais categorias
apresentadas pela literatura; o segundo considera o debate no Brasil, tendo em
vista os esforços conceituais apresentados até o momento.
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142 A atuação internacional dos governos subnacionais [...]
1 As limitações conceituais da paradiplomacia
1.1 As atividades internacionais dos governos subnacionais no Brasil
No Brasil, ações internacionais de governos estaduais são identificadas
desde a República Velha (1889-1930). Entretanto, os esforços para a construção
de um marco conceitual desse processo somente ganharam espaço a partir
década de 1980, estimulados pela intensificação destas atividades. As primeiras
atividades desse tipo no Brasil tinham por objetivo a concessão de empréstimos
internacionais para o desenvolvimento do agronegócio na região de São Paulo e
Minas Gerais (RODRIGUES, 2004). No final dos anos de 1980 e início da década
de 1990, há uma intensificação dessas atividades, com a participação de governos
subnacionais brasileiros em convênios, acordos bilaterais, acordos de cooperação
com agências internacionais, como o Banco Mundial e o Banco Interamericano
de Desenvolvimento (BID). O grau de envolvimento no Brasil é variável e cada
região acaba por considerar necessidades específicas para o estabelecimento de
suas prioridades. Na região Norte
8
, as atividades estão voltadas para a integração
entre a região amazônica e a subcaribenha, que se explica pela aproximação dos
estados com a Guiana, Suriname e Guiana Francesa. No Sul
9
do país, os governos
objetivam intensificar as relações com os demais países do Mercosul
10
, explorando
principalmente as possibilidades comerciais. Já nas regiões Nordeste
11
e Centro-
Oeste
12
, o objetivo tem sido a promoção do comércio exterior (BRIGAGÃO, 2005).
É na região Sudeste
13
do país, entretanto, que o envolvimento dos governos
subnacionais ocorre com maior diversificação e intensidade, por meio de
mecanismos de articulação tais como: a cooperação técnica, a promoção comercial,
8 Dentre as pesquisas realizadas sobre a atuação no Norte do país, podemos citar as análises de Abdala (2007),
Gomes Filho e Vaz (2008), Gomes Filho (2011) e de Santos (2017).
9 Sobre a atuação internacional na região Sul do país, podemos citar os trabalhos de Nunes (2005), Salomón e
Nunes (2007), Meirinho (2015), Ferreira (2015) e Martins (2017).
10 Dentre os trabalhos voltados para a análise do envolvimento dos governos subnacionais brasileiros no Mercosul e
na rede Mercocidades, podemos citar Meneghetti Neto (2005), Mariano e Mariano (2005), Vigevani e Wanderley
(2005), Silva (2006), Prado (2009), Medeiros e Saraiva (2009), Prado (2011), Almeida (2012), Melo (2013),
Junqueira (2014), Luzia (2016), Sadeck, Froio e Medeiros (2017).
11 Dentre os trabalhos que analisam a atuação internacional na região Nordeste, podemos citar: Saraiva (2004),
Ribeiro (2009), Morais (2011), Maia (2012), Siqueira (2012) e Almeida (2013).
12 Sobre a região Centro-Oeste, podemos citar os trabalhos de: Nascimento (2016) e Gatto (2012).
13 Levantamento realizado por Ribeiro (2009) destaca que 71% dos municípios brasileiros possuem atuação
internacional. De acordo com essa pesquisa, os dados sobre o envolvimento por região são: 51,7% para a região
Sudeste, 24,1% na região Sul, seguido de 13,8% para a o Nordeste e 10,3% para a região Norte do país.
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143Débora Figueiredo Mendonça do Prado
o investimento e o fortalecimento político das regiões por meio da participação
em redes internacionais de cidades
14
.
Discorrendo sobre as principais características da ação subnacional no
Brasil, Farias (2000) destaca o caráter pragmático das ações e o envolvimento em
atividades limitadas a questões de low politics (promoção comercial, intercâmbio
cultural, turismo, convênios tecnológicos, cooperação técnica, investimentos).
Em geral, essas ações se diluem nas atividades gerais dos governos, sendo que a
extensão e a direção do envolvimento internacional geralmente são determinadas
pela vontade política dos governantes, das possibilidades comerciais e dos
interesses individuais de cada estado ou município brasileiro (FARIAS, 2000;
VIGEVANI, 2007).
Dessa maneira, as ações dos governos subnacionais no Brasil tendem a ser
cooperativas e complementares ao governo federal. Contudo, Vigevani (2006)
argumenta que alguns governos, com objetivo de atrair investimentos estrangeiros,
geram crises com o governo federal ao proporem favorecimentos fiscais não
pactuados no âmbito federal. Ainda segundo o autor, “alguns estados como o
Rio Grande do Sul e Bahia, em certas ocasiões chegaram a causar problemas
para o pacto federativo em razão da ação assimétrica adotada para a atração de
investimentos” (VIGEVANI, 2006, p. 130).
Uma importante crise causada pelas ações internacionais realizadas por um
governo subnacional no Brasil ocorreu durante o governo de Leonel Brizola, no
Rio Grande do Sul. Em 1962, o então governador estatizou duas subsidiárias
das empresas multinacionais estadunidenses: a Companhia Energia Elétrica Rio
Grandense (CEERG), pertencente à Bond and Share, e a Companhia Telefônica
Nacional (CTN), subsidiária da International Telephone & Telegraph (ITT),
transformando a empresa na Companhia Rio-Grandense de Telecomunicações
(CRT). A CEERG era a prestadora dos serviços de eletricidade para Porto Alegre
e região. De acordo com Silva (2015), tratava-se de uma poderosa corporação
internacional que operava no Brasil desde a década de 1920 e controlava 70%
da produção de energia no país. A desapropriação da concessionária pelo
14 Na região Sudeste, podemos citar os trabalhos de Perpétuo (2010), Pereira (2010, 2014), Salles e Vieira (2014) e
Oliveira (2017) sobre a atuação internacional no estado de Minas Gerais. No Espírito Santo, temos o trabalho
de Henriques Filho (2016). No estado e município de São Paulo, podemos citar o trabalho de Barreto (2001), a
pesquisa no âmbito do Cedec, PUC-SP e Unesp (2007), bem como os de Batista (2010), Yahn Filho (2011), Araújo
(2012), Alves (2013), Farias (2015), Andrade (2015), Vital (2016). Neves (2013), Besen (2016), Melo (2016),
Mendes (2017) e Mendes e Figueira (2017), por sua vez, apresentam trabalhos sobre a atuação do estado do
Rio de Janeiro. No estado do Espírito Santo, podemos citar o trabalho de Henriques Filho (2016)
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 137-168
144 A atuação internacional dos governos subnacionais [...]
governo respondia a uma promessa de campanha e tinha por objetivo reverter
os problemas relacionados ao abastecimento e à interrupção do fornecimento
de energia elétrica na região. Em visita ao presidente Kennedy no mesmo ano, o
então presidente João Goulart teve de explicar o caso. Naquela oportunidade, o
presidente dos Estados Unidos exigiu uma “indenização rápida e justa” e exigiu
o comprometimento do presidente na solução pacífica e negociada da crise
(BEMFICA, 2007). Posteriormente, em 1962, ocorreu a expropriação pelo governo
da subsidiária local da ITT, vinculada ao grupo Morgan, após o impasse entre a
empresa e o governo sobre a avaliação do acervo da operadora.
As encampações geraram grande repercussão na imprensa e contou com forte
reação do governo estadunidense, que passou a considerar o então governador
do Rio Grande do Sul o responsável direto pelo agravamento nas relações entre
Estados Unidos e Brasil (BANDEIRA, 1979). Essa percepção ganhou força
com a sinalização de outros estados brasileiros, como Pernambuco, Bahia e
Minas Gerais, que passaram a flertar com a ideia de nacionalização de outras
concessionárias de serviços públicos, agravando a relação bilateral no governo
João Goulart (BANDEIRA, 1979). Com o golpe militar de 1964, estabeleceu-se
um alto nível de centralização no governo brasileiro, impossibilitando qualquer
tipo de engajamento internacional de governos subnacionais, centralização essa
que somente começou a se alterar durante a transição democrática, época em
que as autonomias subnacionais foram gradativamente sendo devolvidas. Para
Souza (2006), “a descentralização trouxe como uma de suas principais bandeiras
a ‘restauração’ do federalismo e a descentralização, mediante a elaboração de
uma nova Constituição” (SOUZA, 2005, p. 191).
A moratória do Eurobônus de Minas Gerais, decretada em 1999 por Itamar
Franco, então governador do estado, foi outro caso de tensão. A crise começou logo
após o informe do Ministério da Fazenda aos organismos financeiros internacionais
do risco de inadimplência do estado, gerando a suspensão de valores em fase de
desembolso. O caso acabou contribuindo para o agravamento da crise econômica
brasileira como um todo naquele período, como nos mostra Rodrigues (2004). Ao
analisar o federalismo brasileiro, Ames (2003) critica os excessos de independência
dos estados e faz referência a esse caso, afirmando que “as unidades subnacionais
ainda têm muito mais privilégios fiscais do que responsabilidades” (AMES, 2003,
p. 349). Para Rodrigues (2004), o caso de Minas Gerais “foi, possivelmente, o mais
revelador do nível de conflituosidade no âmbito civil a que podem chegar um
governo subnacional e a União, envolvendo as relações internacionais do Brasil
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 137-168
145Débora Figueiredo Mendonça do Prado
na segunda metade do século XX” (RODRIGUES, 2004, p. 215). Marcovitch (2014)
também reforça o argumento segundo o qual a competência para a formulação
e execução da política externa é do governo federal, através do Itamaraty, e
relembra que “algumas iniciativas de Estados que assinaram diretamente acordos
internacionais claramente se chocaram com a competência exclusiva do Ministério
das Relações Exteriores (MRE)” (MARCOVITCH, 2014, p. 10).
Diante disso, é possível identificar alguns tensionamentos entre o envolvimento
internacional dos governos subnacionais e a esfera federal, embora seja inegável
a constatação de que casos desse tipo são raros no país. Por isso, definir as
atividades no Brasil exclusivamente como ações paradiplomáticas é uma decisão
problemática. Apesar de isolados, esses casos expõem contradições importantes
que merecem uma reflexão sobre os limites dos termos propostos pela literatura
para a compreensão da atividade subnacional, inclusive para o caso brasileiro.
1.2 Atividades internacionais de governos subnacionais nos Estados Unidos
O caso brasileiro certamente não é o mais emblemático quando analisamos
as tensões entre atividades internacionais de governos e entes subnacionais.
Se excluirmos as iniciativas protodiplomáticas, é possível concluir que as
dificuldades mais evidentes entre as ações de estados e municípios e o governo
nacional ocorrem nos Estados Unidos. O caso estadunidense é emblemático, pois
leva os tensionamento às últimas consequências, gerando conflitos jurídicos e
institucionais entre estados e governo federal. Esses tensionamentos e conflitos são
identificados principalmente pelas ações desenvolvidas pelos legislativos estaduais.
Nesse sentido, destacam-se, como exemplos principais de atividades estaduais
com constrangimentos para Washington, as temáticas ambientais e migratórias.
O endurecimento das leis de imigração, com o aumento no número de
deportações de imigrantes, e a flexibilização dos compromissos assumidos na
temática ambiental estiveram na agenda de Trump durante sua campanha. Muito
embora o republicano tenha colocado em prática tais medidas, a Califórnia,
sexta maior economia do país, tem assumido a liderança de um movimento de
resistência a essa agenda. Na semana seguinte ao discurso de posse do presidente,
o governador democrata Jerry Brown deixou claro que a Califórnia não perseguiria
os imigrantes, não retiraria o direito ao atendimento à saúde conquistado com
o Obamacare e que manteria sua posição no respeito aos acordos multilaterais
voltados ao enfrentamento das mudanças climáticas (SANDOVAL, 2018; ZEZINA,
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 137-168
146 A atuação internacional dos governos subnacionais [...]
2017). A implementação dessas medidas teve intensa repercussão na Califórnia,
estado com maior número de imigrantes na federação estadunidense (PUBLIC
POLICY INSTITUTE OF CALIFORNIA, 2018) e que votou em peso na chapa
opositora, encabeçada por Hillary Clinton, em 2016 (CNN, 2016). Em outubro
de 2017, contrapondo-se claramente à postura do governo Trump, o estado da
Califórnia se tornou o primeiro estado-santuário norte-americano com a assinatura
da lei SB54 proposta pelo presidente do Senado Kevin de León (CALIFORNIA,
2017). A nova lei beneficia imigrantes indocumentados de ações de deportação
conduzidas pelo governo federal.
Na temática ambiental, contrariando a promessa de campanha do governo
Trump de abandonar o Acordo de Paris
15
, o governo da Califórnia reforçou suas
ações com objetivos que incluem a redução das emissões de gases para 40% dos
níveis de 1990 até 2030 (REIS, 2017; MILMAN, 2017). O estado tem participado
de todas as conferências internacionais vinculadas ao Acordo de Paris e tem
impulsionado seu próprio acordo de redução de emissões com outros governos
subnacionais. É importante destacar também que essa não é a primeira vez que
governos subnacionais contrariam uma decisão do governo nessa temática. Em
2001, por exemplo, mesmo com a rejeição formal do protocolo de Kyoto pela
administração Bush, os estados norte-americanos do Arizona, Califórnia, Novo
México, Oregon, Washington, Utah e Montana se propuseram a adotar medidas
de redução de gases de efeito estufa pela adesão ao projeto Western Climate
Initiative (WCI) criado em 2007 (EATMON, 2009).
A instrumentalização da atuação internacional de governos subnacionais
para fins políticos nos Estados Unidos é tema de destaque na literatura. Hocking
(1993) e Keating (2004) já destacavam que a participação internacional de governos
subnacionais também pode ser explicada por motivações políticas. E, no caso
da Califórnia, as ações parecem caminhar nesse sentido. Ademais, a hipótese
partidária, desenvolvida por Schiavon (2010) sobre o caso mexicano, parece viável
também para o caso estadunidense: observa-se uma maior incidência desse tipo
de engajamento internacional quando o partido majoritário no estado federado
é diferente do partido do presidente e/ou do partido majoritário no Congresso.
Nesse caso, se considerarmos que a partir de 2017 os democratas não possuem
a maioria no Congresso, o impulso desse estado para ocupar maiores espaços de
15 O Acordo de Paris foi assinado em 2016 e estabelece metas para limitar o aumento da temperatura global e
reduzir a poluição emitida por fábricas e veículos, bem como frear o desmatamento, objetivando limitar o
aumento da temperatura do planeta (UNITED NATIONS, 2015).
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 137-168
147Débora Figueiredo Mendonça do Prado
poder no plano internacional deve aumentar se tal situação se mantiver. Caso a
hipótese se confirme, poderemos afirmar que, nos Estados Unidos, esse tipo de
engajamento internacional tem relação direta com as correlações de força político-
partidárias presentes no cenário doméstico.
Outro instrumento utilizado pelos governos subnacionais norte-americanos
tem sido a implementação de sanções econômicas a terceiros países. São exemplos
de ações dessa natureza as sanções aplicadas nos anos de 1980 por 23 estados
e 80 cidades com o objetivo de proibir a realização de operações comerciais das
empresas dessa região com a África do Sul, muito antes do Congresso aprovar
uma série de restrições diretas ao governo pró-apartheid em Pretoria (GUAY, 2000;
MCMILLAN, 2008, FRY, 1998). Nesse caso, mesmo após pronunciamento do
presidente George Bush, em 1991, de que as sanções deveriam ser retiradas após
acordo em Pretória, mais de 100 governos estaduais e municipais continuaram, dois
anos depois, a manter leis e estatutos que impunham restrições ao investimento
e à atividade comercial relacionados com a África do Sul (FRY, 1998, p. 94).
A repercussão desse tipo de atividade vai além dos impactos no nível das
relações intergovernamentais. Um caso emblemático foi o boicote realizado pelo
estado de Massachusetts em 1996. Nesse período, o estado aprovou sanções
econômicas que proibiam empresas norte-americanas de comercializar com Burma/
Myanmar alegando questões humanitárias. O argumento utilizado foi o de que os
estados e governos locais deveriam tomar a liderança no combate às violações de
direitos humanos (DENNING; MCCALL, 2000). A lei teve repercussões no plano
doméstico e internacional. Um painel foi aberto na OMC pelo Japão e União
Europeia sob o argumento de que a legislação era contrária às normas de comércio
internacional acordadas pelo governo norte-americano. O caso foi levado à Suprema
Corte que decidiu pela inconstitucionalidade da lei e levantou discussões sobre
a autonomia estadual e as ameaças que tais atividades trazem para a unidade
da política externa. Na opinião de Fry (2007), esse tipo de posicionamento “sem
dúvida, complica os esforços de Washington de falar com uma só voz sobre
questões econômicas internacionais importantes” (FRY, 2007, p. 43)
16
.
Essas ações identificadas no caso norte-americano representam um
importante desafio conceitual e levantam dúvidas quanto à divisão utilizada pela
literatura quando trata do envolvimento internacional dos atores subnacionais.
Se considerarmos que a natureza e as motivações dessas ações nos estados
16 Versão original do texto: “undoubtedly complicates Washington’s efforts to speak with one voice on important
international economic issues” (FRY, 2007, p. 43).
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 137-168
148 A atuação internacional dos governos subnacionais [...]
norte-americanos são distintas, concluímos que o conceito de “paradiplomacia” é
insuficiente para caracterizar e definir integralmente as atividades internacionais
desenvolvidas por tais atores. O mesmo ocorre com o termo “protodiplomacia”, que
se destina a classificar movimentos de secessão, bem como seu reconhecimento
diplomático internacional (DUCHACEK, 1988, p. 22).
1.3 As limitações conceituais da paradiplomacia
Embora se reconheça que tais atividades geram conflitos legais, no caso norte-
americano, e constrangimentos ao governo nacional, no caso brasileiro, é certo
que essas atividades não objetivam a separação dessas regiões de seus governos
centrais. Além das limitações pontuadas até aqui sobre a paradiplomacia para
analisar as ações que fogem de seu escopo, o conceito acaba sendo adotado pela
literatura de forma vaga e sem definições claras. Ao analisar o conceito, Ribeiro
(2009) destaca que a palavra acabou adquirindo outros significados inclusive
ampliando a sua definição ao incorporar as atividades de atores não estatais no
cenário exterior. Tal ampliação gera imprecisões conceituais importantes, fazendo,
por exemplo, com que o termo se refira tanto à definição de um processo quanto ao
próprio objeto de análise. Aguirre (1990), por exemplo, afirma que o uso livre do
conceito de paradiplomacia em casos de envolvimento internacional de governos
não centrais “pode gerar diferentes conotações e contradições” (AGUIRRE, 1990,
p. 206, tradução nossa)
17
.
Como alternativas à paradiplomacia, outros conceitos já foram apresentados
pela literatura. Kincaid (1984, 1990, 1999) propõe a utilização da “constituent
diplomacy”, argumentando que o termo traz neutralidade para o debate além
de evitar o entendimento corrente na literatura, sobretudo naquela que utiliza o
conceito de paradiplomacia, de que as atividades de governos constitucionais são
inferiores, auxiliares ou complementares à high politics da diplomacia do Estado
nacional. Como argumenta o autor,
O que é “alta” ou “baixa” política depende da perspectiva do observador. Uma
província que entra na arena global para garantir investimentos de capital e
instalações industriais que possam resgatá-la do esquecimento econômico é,
do ponto de vista da província, engajada na ‘alta política’. Termos como micro-
17 “[Paradiplomacy] entitles the user to use it freely with all its diverse and contradictory connotations (for example
non-governmantal, corporate or private), and, in particular, to apply it to the case of international involvement
of Non-central governments”
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 137-168
149Débora Figueiredo Mendonça do Prado
diplomacia e paradiplomacia que implicam que a diplomacia constituinte
é inferior à diplomacia do Estado-nação exibem um viés do Estado-nação
e necessariamente assumem que todo Estado-nação é um representante
legítimo e competente dos interesses do povo que habita seu território.
Muitos grupos de nacionalidade e governos dentro dos estados-nação se
oporiam a tal caracterização de seus esforços para obter reconhecimento
internacional de suas reivindicações de autonomia. (KINCAID, 1990, p. 54,
tradução nossa)
18
A percepção de que as ações implementadas pelos governos subnacionais
representam atividades consideradas de baixa política acaba por marginalizar esse
processo, limitando-se a reconhecer tais atividades como políticas públicas. Como
destaca o autor, a interpretação sobre o que é alta ou baixa política é variável e não
deveria, portanto, balizar as análises e o debate sobre a atividade internacional dos
governos constitucionais. Além de nebulosa, tal subdivisão tem limitações quando
analisamos os casos já citados em que o envolvimento de governos subnacionais
gera conflitos jurídicos e constrangimentos ao Estado nacional.
Hocking (1993) busca uma definição mais ampla da atuação internacional dos
governos subnacionais ao propor o conceito “multilayered diplomacy approach”,
ou diplomacia multicamadas. Para o autor, o termo paradiplomacia deve ser
substituído pela adoção de um enfoque analítico que considere a participação
de governos não centrais na política internacional de forma cooperativa e não
segmentada, rejeitando as categorias propostas por Soldatos (1990) e Duchacek
(1984, 1986, 1990). Segundo o autor, a definição clássica não reflete o cenário
internacional contemporâneo, onde as fronteiras entre o doméstico e o internacional
são flexibilizadas. Ao contrário, os termos acabam reforçando essa distinção, ao
enfatizar os elementos de conflito entre a ação subnacional e a nacional. Como
destaca o autor,
A diplomacia internacional é vista não como um processo segmentado
presidido por gatekeepers incontestáveis, mas como uma rede de interações,
com atores diversos e cambiantes, que irá interagir de diferentes maneiras
18 “What is ‘high’ or ‘low’ politics depends on one’s perspective. A province that enters the global arena to secure
capital investments and industrial facilities that may rescue it from economic oblivion is, from the provincial
perspective, engaged in ‘high politics’. Such terms as micro-diplomacy and paradiplomacy that imply that
constituent diplomacy is inferior to nation-state diplomacy exhibit a nation-state bias and necessarily assume
that every nation-state is a legitimate and competent representative of the interests of the people who inhabit its
territory. Many nationality groups and governments within nation-states would object to such characterization
of their efforts to gain international recognition of their autonomy claims”
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 137-168
150 A atuação internacional dos governos subnacionais [...]
dependendo do problema, seus interesses e capacidade de operar em um
ambiente político multinível (HOCKING, 1993, p. 36, tradução nossa)
19
Ainda segundo Hocking (1993, p. 36), a adoção dessas categorias reforça
uma imagem de conflito entre os governos centrais e as regiões no ambiente
internacional, contribuindo, com isso, para o estabelecimento de tensões entre
essas esferas do federalismo. Por considerar que tais ações oferecem um padrão de
cooperação entre as autoridades políticas, o termo “multilayered diplomacy” seria
o mais adequado, pois “os GNCs [governos não centrais] na verdade são ‘atores’
totalmente internacionais, mesmo que sejam tão complexos e ‘plurais’ quanto
o ‘estado’ ao qual pertencem” (HOCKING, 1993, p. 201, tradução nossa)
20
. Na
mesma direção, Aguirre (1999), ao problematizar o conceito da paradiplomacia,
argumenta que a participação de governos não centrais (GNCs) na atividade
internacional não deve ser entendida como anormal, paralela ou como uma forma
de diplomacia. Por considerar que o envolvimento dos governos não centrais
deve ser analisado sob uma perspectiva mais ampla, para além da relação com
o Estado nacional, o autor propõe o conceito “postdiplomatic”: Para o autor, “o
envolvimento internacional dos GNCs poderia muito mais apropriadamente ser
rotulado de ‘pós-diplomático’, porque é um processo que vai além do estado-
nação, isto é, ‘além da diplomacia’” (AGUIRRE, 1999, p. 205, tradução nossa)
21
.
Tanto Hocking (1993) quanto Aguirre (1999) partem de um pressuposto
comum: o de que o cenário internacional contemporâneo contribuiu para uma
maior flexibilização nas estruturas de governança internacional e permitiu um
maior engajamento de estruturas não centrais no plano exterior. Nesse sentido,
a discussão desses atores está vinculada aos esforços teóricos que buscam uma
aproximação dos conceitos de paradiplomacia ao de governança global. Uma das
referências nesse debate é Robert Kaiser (2005), que adota uma tipologia com
base nos conceitos de paradiplomacia e governança global em múltiplos níveis
para analisar, em perspectiva comparada, o crescimento da atuação e do papel dos
governos subnacionais nos Estados Unidos e Alemanha. Nessa perspectiva, o estudo
das formas de atuação da paradiplomacia deve levar em consideração o próprio
19 “International diplomacy is regarded not as a segmented process presided over by undisputed gatekeepers but
as a web of interactions with a changing cast of players which will interact in different ways depending on the
issue, their interests and capacity to operate in a multilevel political environment”
20 “the NCGs actually are fully international ‘actors’, even if as complex and ‘plural’ as the ‘state’ to which they belong”
21 “The international involvement of NCGs could much more properly be labeled ‘postdiplomatic’, because it is a
process that moves beyond the nation-state, that is, ‘beyond diplomacy”
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 137-168
151Débora Figueiredo Mendonça do Prado
sistema de governança global, por entender que tais atividades são moldadas
pela natureza da governança multinível (MAGONE, 2006). Como destaca Kaiser,
A combinação de ambos os conceitos numa perspectiva comparativa permite
a análise de todo o espectro do envolvimento internacional dos governos
subnacionais em ambos os países. Além disso, a aplicação de ambos os
conceitos analíticos parece ser apropriada, especialmente devido ao fato de
que as atividades paradiplomáticas dos atores subnacionais estão intimamente
ligadas a tipos específicos de interação multinível. (KAISER, 2005, p. 90-91,
tradução nossa)
22
A semelhança do conceito proposto por Hocking (1993) com outros presentes
nos estudos de governança é enfatizada por Kaiser. Esse último reconhece que
o conceito de diplomacia multifacetada tem relação com outro debate teórico
que surge mais ou menos na mesma época, isto é, o debate sobre a integração
regional da Europa. Os dois esforços de pesquisa teriam, portanto, pressupostos
comuns, sendo o principal deles a rejeição da separação entre política doméstica
e internacional, mantida por modelos analíticos centrados no Estado (KAISER,
2005, p. 92). Também se observam importantes aproximações envolvendo o
estudo sobre a atuação internacional de governos subnacionais e o estudo da
governança multinível nos trabalhos de Holley (2013), especialmente quando
o autor analisa o envolvimento de governos subnacionais norte-americanos em
ações de sustentabilidade ambiental. Os trabalhos de Kölling, Stavridis e Sola
(2007), Magone (2006), Marks e Hooghe (2003) e Dickson (2014) também merecem
destaque por produzirem esforços teóricos de aproximação entre esses dois níveis
de governos, bem como de suas formas de governança.
Já Cornago (2010) sugere o conceito diplomacia subestatal. Para o autor,
o termo evitaria o que ele chama de disputas terminológicas intermináveis, e
conclui dizendo que “a ‘diplomacia subestatal’ pode talvez ser uma denominação
mais apropriada para uma realidade que está se tornando comum nos processos
diários de formulação de políticas [...] e é cada vez mais aceita pelo próprio
sistema diplomático” (CORNAGO, 2010, p. 13, tradução nossa)
23
. A proposta se
22 “the combination of both concepts in a comparative perspective, allows for the analysis of the whole spectrum
of international engagement of subnational governments in both countries. Furthermore, the application of
both analytical concepts seems to be appropriate especially because of the fact that paradiplomatic activities by
subnational actors are closely linked with specific kinds of multi-level interaction.”
23 “‘sub-state diplomacy’ can perhaps be a more appropriate denomination for a reality that is becoming commonplace
in the daily policy-making processes […] and is increasingly accepted by the diplomatic system itself”
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 137-168
152 A atuação internacional dos governos subnacionais [...]
justifica porque, segundo o autor, essa falta de precisão conceitual complica de
forma significativa os esforços de sistematização das pesquisas sobre o tema.
Sobre isso, o autor afirma que essa ambiguidade conceitual representa um sério
desafio para esse campo de estudo, complicando inclusive o desenvolvimento de
pesquisas empíricas sobre o tema (CORNAGO, 2010, p. 13). Na opinião do autor,
o termo diplomacia subestatal poderia conciliar as várias denominações utilizadas
na literatura para designar a atividade internacional subnacional.
2 Os esforços conceituais no Brasil: novas formulações,
problemas antigos
A busca por novos conceitos para dar conta das atividades internacionais
dos governos subnacionais motivou algumas importantes iniciativas no Brasil.
O termo “política externa federativa” foi proposto por Rodrigues (2004) para
indicar “a estratégia própria de um estado ou município, desenvolvida no âmbito
de sua autonomia, visando a sua inserção internacional de forma individual ou
coletiva” (RODRIGUES, 2004, p. 40). Com isso, o autor procurou enfatizar uma
perspectiva autônoma dos governos subnacionais, diferenciando-se, portanto, do
termo diplomacia federativa (BOGÉA, 2001), oficialmente utilizada pelo Itamaraty
e que atribui exclusividade para o governo federal na condução dos assuntos
internacionais (RODRIGUES, 2004).
Não obstante, a dificuldade na utilização desse conceito está justamente na
vinculação ou não das atividades de governos subnacionais às ações de política
externa. Em outro trabalho, Rodrigues (2008, p. 1024) reconhece a polêmica:
“Os governos estaduais e municipais possuem além de relações externas uma
política externa subnacional/federativa, dissociada da política externa nacional ou
convergente a ela?”. Para o autor, apesar da recusa por parte do governo federal
em aceitar que os governos subnacionais façam política externa, considerada
de competência exclusiva do Estado nacional, “é lícito afirmar, da perspectiva
acadêmico-científica, que alguns governos subnacionais têm, ou tiveram, política
externa. As razões para esse fenômeno costumam ser muito díspares, dependendo
do referencial de análise” (RODRIGUES, 2008, p. 1024).
Constata-se, portanto, que a defesa de que os governos subnacionais
fazem política externa é motivo de intenso debate e críticas, sobretudo quando
consideramos a atuação de governos subnacionais brasileiros. Nos Estados
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 137-168
153Débora Figueiredo Mendonça do Prado
Unidos, como dissemos, é possível identificar atividades e posicionamentos por
parte de governos estaduais e municipais que podem ser caracterizados como
política externa subnacional. Alguns casos, citados anteriormente, foram objeto
de discussão tanto no plano doméstico (pelo Congresso e governo federal) quanto
internacional (como o embargo aplicado pelo estado de Massachusetts em 1996
à Burma e que motivou a criação de um painel na OMC pela União Europeia e
Japão).
Tal comportamento é reflexo do próprio federalismo nos Estados Unidos que,
desde sua fundação, é caracterizado por uma relação ora dual, ora cooperativa
entre as unidades federativas. Trata-se de tensões que refletem a natureza do
federalismo norte-americano marcado por iniciativas autonomistas dos estados
federados diante de um governo federal centralizado (PRADO, 2013). Esse tipo
de comportamento é específico do federalismo norte-americano. Segundo autores
como Fry (1998) e Denning e McCall (2000), essa característica institucional pode
gerar prejuízos para o governo federal. Como destaca Fry,
de tempos em tempos, as posições políticas ou ações adotadas pelos governos
estaduais e municipais claramente têm divergido das prioridades da política
externa de Washington, e essas discrepâncias têm o potencial de prejudicar
tanto a conduta da política externa quanto a reputação internacional dos
Estados Unidos. (FRY, 1998, p. 96, tradução nossa)
24
Entretanto, no Brasil, ainda que algumas ações realizadas pelos governos
estaduais e municipais tenham gerado algum atrito com o governo federal, elas não
podem ser definidas como atividades de política externa. Pelo contrário, a atuação
dos governos subnacionais brasileiros não seguem uma lógica estrategicamente
definida. Elas seguem a dinâmica descrita por Keating (1998) de stop and go, ou
seja, ações sem estratégias definidas e que não perduram no tempo, dependendo
muitas vezes da vontade política do governante para a sua manutenção.
A percepção do Estado brasileiro sobre as atividades internacionais dos entes
federados (estaduais e municipais) foi tema do trabalho de Miklos (2010), que
analisou as tentativas por parte do governo brasileiro de buscar acompanhar e
coordenar esse tipo de envolvimento, evitando possíveis conflitos com os interesses
do governo brasileiro no exterior. Em referência a esse processo, os termos
24 “From time to time, policy positions or actions taken by state and local governments clearly have been at variance
with Washington’s foreign policy priorities, and these discrepancies have the potential to damage both the conduct
of foreign policy and international reputation of the United States”
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 137-168
154 A atuação internacional dos governos subnacionais [...]
diplomacia federativa ou cooperação internacional descentralizada, utilizados
pelo Itamaraty (BOGÉA, 2001; RODRIGUES, 2008), procuram afastar a percepção
de que o envolvimento desses atores ocorre sem o acompanhamento do governo
federal ou que as ações concorrem com a política externa nacional.
Os esforços e estímulos da Subchefia de Assuntos Federativos (SAF) em
promover as ações de cooperação Sul-Sul descentralizada no país é uma resposta
a esses esforços para minimizar possíveis tensões com a atividade subnacional.
O documento com as diretrizes do programa esclarece que seu objetivo é
aproveitar o potencial estratégico da Federação Brasileira no fortalecimento dos
governos subnacionais, apoiando a articulação de suas ações internacionais
com a Política Externa do Estado brasileiro e, ao mesmo tempo, tornando-a
mais acessível ao conjunto da Federação. (PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA,
SUBCHEFIA DE ASSUNTOS FEDERATIVOS, 2012, p. 2)
As ações são coordenadas pela Agência Brasileira de Cooperação (ABC), que
se responsabiliza pela avaliação dos projetos e liberação do valor do financiamento
(duzentos mil dólares americanos).
Mesmo a designação dessas atividades como cooperação descentralizada tem
recebido críticas dos próprios governos subnacionais envolvidos. Em princípio,
tais ações não poderiam ser definidas como paradiplomacia, uma vez que a
cooperação Sul-Sul descentralizada representa claramente uma política de governo.
Contudo, na I Reunião da Cooperação Descentralizada do Brasil, em julho de 2012,
a utilização do termo foi criticada “por este associar-se a uma visão/experiência
eurocêntrica que supostamente exclui – ao menos semanticamente – a participação
do nível nacional do processo”. Naquela oportunidade, foi proposta a utilização
do conceito cooperação multinível, entendendo que esse seria “mais inclusivo e
coerente com a experiência brasileira até então desenvolvida, apontando, inclusive
para a importância do alinhamento de interesses entre os diversos níveis de
governo nas relações com contrapartes na relação internacional” (PRESIDÊNCIA
DA REPÚBLICA, SUBCHEFIA DE ASSUNTOS FEDERATIVOS, 2012, p. 5 apud
APRIGIO, 2015, p. 110). Apesar do termo alternativo, as reuniões subsequentes
mantiveram o termo cooperação descentralizada para se referir às atividades de
cooperação pelos governos subnacionais.
Podemos identificar aproximações teóricas no Brasil com o conceito de
diplomacia multicamadas, proposto por Hocking (1993), no trabalho de Yahn
Filho (2011) quando esse incorpora o marco teórico da governança multinível
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 137-168
155Débora Figueiredo Mendonça do Prado
para compreender as ações internacionais realizadas pela Região Metropolitana
de Campinas (RMC). O autor analisa as várias formas de articulação entre os
municípios, estados e a União, incluindo atores não governamentais, nas ações
internacionais, buscando compreender a relação entre tais atividades e os interesses
da política externa nacional. O autor argumenta que a RMC, tanto a legislação
que a instituiu quanto seus órgãos, representam uma governança multinível
estabelecida por meio de uma gestão compartilhada, vertical e horizontal (YAHN
FILHO, 2011). Esse mecanismo seria responsável pela inclusão de outros atores no
cenário internacional, contribuindo para a construção de vantagens competitivas
regionais.
3. Uma nova agenda em um campo em formação
O objetivo deste artigo foi analisar os esforços conceituais para a definição
do envolvimento internacional de governos subnacionais no exterior e no Brasil.
O termo “paradiplomacia” tem sido o mais recorrente na literatura. Como
vimos, certas atividades não se encaixam no que se configuraria por ações
paradiplomáticas por gerarem constrangimentos – em alguns casos, tensões – junto
ao governo federal. Esse tipo de atividade não pode ser definida pelas categorias
estabelecidas até o momento, por não representarem ações complementares
ao Estado nacional ou corresponderem a iniciativas separatistas definidas pela
literatura como protodiplomáticas.
A identificação e problematização dessas limitações conceituais nos permite
compreender melhor determinadas ações dos governos subnacionais tanto no
Brasil quanto no exterior. Outros termos foram cunhados, no exterior e também
no Brasil, para definir a atividade internacional de governos federados. Entretanto,
as propostas apresentadas também não consideram as tensões que alguns
engajamentos internacionais de governos subnacionais podem gerar. Trata-se
de casos que se encontram numa zona “nebulosa”, pois não se encaixam nas
tipologias clássicas desse campo de estudo, marcadas por movimentos antagônicos
de cooperação ou separação junto aos Estados nacionais.
Mesmo com as limitações apresentadas, o termo da paradiplomacia permanece
como a principal referência. Apesar das alternativas propostas, o conceito é
amplamente utilizado pela literatura no Brasil (LESSA, 2002; NUNES, 2005;
VIGEVANI, 2007; SALOMÓN; NUNES, 2007; MIKLOS, 2010; FILHO; VAZ, 2008;
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 137-168
156 A atuação internacional dos governos subnacionais [...]
MILANI; RIBEIRO, 2011) e no exterior (ALDECOA; KEATING 1999; PAQUIN;
LACHAPELLE, 2005; LECOURS, 2002). A utilização mais “consensual” do termo
paradiplomacia para designar as ações no país parece se justificar porque, apesar de
casos específicos discutidos anteriormente, as ações ocorrem apenas parcialmente
desvinculadas das ações do governo central.
Ao problematizar a utilização desse conceito, Kuznetsov (2015) destaca que,
apesar das deficiências levantadas pelos autores e das propostas alternativas a
ele, o conceito permanece como referência:
O termo ‘paradiplomacia’ não é ideal e tem pontos vulneráveis que foram
mencionados repetidamente por diferentes pesquisadores. Há também o
problema da ambiguidade, mas a ‘paradiplomacia’ já se tornou a categoria
estável no discurso das ciências sociais contemporâneas e está associada à
maior parte dos pesquisadores que trabalham com a questão do envolvimento
internacional dos governos regionais. (KUZNETSOV, 2015, p. 30, tradução
nossa)
25
Parte da literatura identifica, também, dificuldades para a fundação de uma
perspectiva teórica mais abrangente para esses processos (CORNAGO, 2010;
LECOURS, 2002; BURSENS; DEFORCHE, 2008; BLATTER et al., 2008; KUZNETSOV,
2015). Uma das explicações para isso está na própria metodologia empregada
por boa parte dos trabalhos realizados nesse campo de estudo, majoritariamente
descritivos. Ao analisar o estudo das atividades na Europa, por exemplo, Blatter
et al. (2008) argumentam que a maior parte da literatura consiste na apresentação
de estudos de caso que “either have no theoretical framework or use quite different
ones, making it very difficult systematically to derive general conclusions” (BLATTER
et al., 2008, p. 496 apud BURSENS; DEFORCHE, 2008, p. 11).
Bursens e Deforche (2008) reforçam o entendimento dos autores e sugerem a
combinação de capacidades descritivas com a realização de estudos comparativos
como modo de avançar no debate teórico sobre tais processos:
Sugerimos que a paradiplomacia segue o mesmo caminho da Governança
Multinível: combinando as capacidades descritivas com uma estrutura
teórica sólida da Política Comparada que permite entender por que as
25 “The term ‘paradiplomacy’ is not ideal and it has vulnerable points that were mentioned repeatedly by different
researchers. There is also the problem of ambiguity, but ‘paradiplomacy’ has already become the stable category
in contemporary social science discourse that is associated for the greater part of researchers with the issue of
international involvement of regional governments”
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 137-168
157Débora Figueiredo Mendonça do Prado
regiões adquirem competências em política externa e por que determinadas
regiões desenvolvem atividades particulares de política externa. (BURSENS;
DEFORCHE, 2008, p. 15, tradução nossa)
26
As críticas envolvendo uma ausência de esforços para a construção de um
marco teórico mais amplo foram pontuadas também por Lecours (2002), quando
esse afirmou que o estudo sobre a atuação internacional de governos subnacionais
carecia de uma perspectiva teórica geral, além de possuir uma falta de foco na
construção de estruturas analíticas gerais para orientar o estudo da paradiplomacia.
Contudo, essa interpretação possui problemas, inclusive, metodológicos.
Primeiro porque o desenvolvimento de trabalhos descritivos e estudos de caso
contribuem para a construção de um arcabouço teórico bem estruturado. Ou seja,
o caminho inicial para o desenvolvimento de uma perspectiva teórica sobre a
atuação de governos subnacionais é a observação e análise de casos específicos
que evidenciam esse processo e possibilitam a generalização das motivações e
mecanismos utilizados por esses atores.
Wang e Buzan (2014) trazem uma contribuição importante para esse debate
em artigo sobre o desenvolvimento da escola inglesa e chinesa nas teorias de
relações internacionais. No texto, os autores reforçam o entendimento segundo
o qual a construção de conceitos de relações internacionais deriva da observação
concreta da prática histórica: “Conceitos de RI, como o equilíbrio de poder, o
gerenciamento de poder e, de fato, a própria sociedade internacional, derivam tanto,
ou mais, da observação empírica da prática histórica quanto da teoria política”
(WANG; BUZAN, 2014, p. 32, tradução nossa)
27
. Sendo assim, a dificuldade para
a construção de um arcabouço teórico mais amplo para o estudo da atuação
internacional dos governos subnacionais não seria decorrente da realização de
trabalhos mais descritivos que utilizam estudos de caso como escolha metodológica.
Os autores acertam ao apontar dificuldades para a construção de um marco
teórico mais amplo para esses estudos, mas erram na identificação das causas.
O problema enfrentando não deriva dessa questão.
A literatura busca adequar o estudo da atuação de governos subnacionais
a abordagens teóricas que muitas vezes marginalizam a temática ou o papel
26 “We suggest that paradiplomacy takes the same route as Multilevel Governance: combining the descriptive capacities
with a sound theoretical framework from Comparative Politics that allows for understanding why regions acquire
foreign policy competencies and why particular regions develop particular foreign policy activities”
27 “IR concepts such as the balance of power, great power management and indeed international society itself,
derive as much, or more, from empirical observation of historical practice as they do from political theory”
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 137-168
158 A atuação internacional dos governos subnacionais [...]
exercido pelos governos subnacionais no campo das relações internacionais.
A esse respeito, Cornago (2010) destaca que “a literatura sobre diplomacia
sub-estatal nunca atraiu a atenção dominante nos estudos diplomáticos, nem no
campo das relações internacionais, mas tornou-se assunto de debate acadêmico”
(CORNAGO, 2010, p. 12, tradução nossa)
28
.
Relegar esse tipo de atividade a um plano secundário, sem uma análise mais
cuidadosa dessas atividades que fogem ao padrão, é um equívoco, porque não
permite uma compreensão mais ampla dos impactos que tais ações podem gerar
no relacionamento com os Estados nacionais, ao colocar em xeque a percepção
de que as atividades subnacionais no país são instrumentos de fortalecimento da
diplomacia tradicional. É provável que a desconsideração desse tipo de atividade
esteja relacionada à rejeição das correntes teóricas mainstream no campo da ciência
política e das relações internacionais, ao reconhecer os governos subnacionais
como atores internacionais, argumentando que a prerrogativa e a exclusividade
para a atuação no exterior são dos governos nacionais.
Seria necessário dar um passo adiante ao colocar em evidência o papel
exercido pelos governos subnacionais na política internacional. O avanço na
construção de um arcabouço teórico mais amplo passa pela necessidade de
romper com a afirmação de que a atuação internacional é uma prerrogativa
exclusiva dos Estados nacionais, mostrando que as unidades subnacionais têm
atuado internacionalmente e que, em muitos casos, as consequências dessas
atividades e seus impactos colocam em xeque a interpretação de Estado unitário,
mostrando uma dinâmica bem mais fragmentada das relações internacionais. O
caso norte-americano evidencia essas contradições, mas não é o único, pois, como
se procurou demonstrar aqui, determinadas ações realizadas no Brasil também
fogem da definição corrente utilizada pela literatura especializada no tema.
Referências
ABDALA, Fábio de Andrade. Governança global sobre florestas: o caso do Programa Piloto
para Proteção das Florestas Tropicais do Brasil (PPG7) – 1992-2006. 2007. 250 f. Tese
(Doutorado em Relações Internacionais) – Universidade de Brasília, Brasília, 2007.
28 “Literature on sub-state diplomacy has never attracted mainstream attention in diplomatic studies, nor in the
field of international relations, but it has become the subject of scholarly debate. Initially, the most influential
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