ISSN 2526-9038 • V. 14, Nº 1, janeiro/abril de 2019 • DOI: 10.12530/ci.v14n1.2019

PUBLICAÇÃO DA ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS

Associação Brasileira de

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2019 Associação Brasileira de Relações

Expediente

Sumário

Japan, a Normal State? | Japão, um Estado Normal? | 5

Henrique Altemani Oliveira

África do Sul e o seu entorno regional: existe um subimperialismo

sul-africano? | South Africa and its surroundings: is there a South African

subimperialism? | 31

Fabio Luis Barbosa dos Santos

Sino-Philippine relations as the modern tributary game: moving beyond

the South China Sea disputes | As relações sino-filipinas como o jogo tributário

moderno: para além das disputas no Mar do Sul da China | 52

Bruno Hendler

International conflict and strategic games: challenging conventional

approaches to mathematical modelling in International Relations | Conflitos

internacionais e jogos estratégicos: desafios às abordagens convencionais de

modelagem matemática em Relações Internacionais | 80

Enzo Lenine

Adapting for Survival: Islamic State Shifting Strategies | Adaptar para

Sobreviver: As Estratégias Mutantes do Estado Islâmico | 103

Jorge M. Lasmar

Guilherme Damasceno Fonseca

A influência do complexo industrial-militar na Política Externa dos Estados

Unidos da América após os atentados do 11 de Setembro | The influence

of the military industrial complex on the Foreign Policy of the United States of

America after the attacks of September 11 | 127

Elias David Morales Martinez

Thaís Regina Servidoni

Genealogia e Agonismo como Metodologia nas Relações Internacionais:

Reflexões a partir da Justiça de Transição | Reflecting upon Genealogic

and Agonistic Methodologies in International Relations: the case of Transitional

Justice | 153

Emerson Maione

Thiago Rodrigues

Ruling through the International Criminal Court’s rules: legalized

hegemony, sovereign (in)equality, and the Al Bashir Case | Governando

por meio das regras do Tribunal Penal Internacional: hegemonia legalizada,

(des)igualdade soberana e o Caso Al Bashir | 177

Luisa Giannini

Roberto Vilchez Yamato

Claudia Alvarenga Marconi

Da audácia ao pragmatismo: política externa bolivariana e o Mercado

Internacional de Petróleo (2007-2012) | From audacity to pragmatism: bolivarian

foreign policy and the International Petroleum Market (2007-2012) | 202

Pedro Henrique de Moraes Cicero

Dispersão e concentração espaciais dos cursos de Relações Internacionais

no Brasil: contrastes e desafios da expansão da oferta nacional | Spatial

dispersion and concentration of International Relations undergraduate programs

in Brazil: contrasts and challenges to the national offer expansion | 225

Matheus Hoffmann Pfrimer

Giovanni Hideki Chinaglia Okado

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 5-30

Henrique Altemani Oliveira

Japan, a Normal State?

Japão, um Estado Normal?

DOI: 10.21530/ci.v14n1.2019.887

Henrique Altemani Oliveira

Abstract

This article seeks to demonstrate that Japan throughout time has made gradual adjustments

throughout time to increase its military capacities, in order to regain autonomy in relation to

its defence. With this process of “adjustment”, without constitutional reforms, Japan presently

possesses military capabilities that are similar to those of the primary global powers in terms

of budget, technologically advanced military resources, manpower, and it masters the entire

cycle for the production of a nuclear weapon. In an unstable regional scenario, entwined

with the rise of threat to Japan’s strategic and economic security and with the increase of the

possibility of being abandoned by the United States, what is preventing Japan in claiming

its defence autonomy and taking collective security actions? The first part of this reflection

introduces some concepts that indicate the contradictions, paradoxes, and fundaments that

underpin the construction of the Japanese security identity. The second part concentrates on

the analysis of the tendency of revision or of reinterpretation of the Japanese Constitution

with regards to possessing Armed Forces as a foreign policy instrument.

Keywords: Japan; Normal State; Militarization; Pacifism; Japan-USA Alliance.

Resumo

Este artigo propõe demonstrar que o Japão aplicou ao longo do tempo ajustes graduais de

crescimento das suas capacidades militares para recuperar autonomia em sua própria defesa.

Com este processo de “ajustes”, sem reformas constitucionais, Japão detém atualmente

capacidades militares similares às das principais potências mundiais em termos de orçamento,

recursos materiais tecnologicamente avançados, contingentes humanos e domina todos os

1 Ph.D. in Sociology, University of São Paulo (USP). Visiting Professor at the Institute of International Relations,

University of Brasília (UnB).

Artigo submetido em 07/02/2019 e aprovado em 19/04/2019.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 5-30

Japan, a Normal State?

ciclos para produção da arma nuclear. Em um cenário regional instável, com a emergência

de riscos à sua segurança estratégica e econômica e com aumento da possibilidade de ser

abandonado pelos Estados Unidos, o que falta para o Japão assumir sua autonomia em defesa

e atuar em ações de segurança coletiva? O texto avalia, na primeira parte, alguns conceitos

que apontam as contradições, paradoxos e fundamentos que embasam a construção da

identidade de segurança do Japão. E, na segunda, concentra-se na análise da tendência de

revisão ou de reinterpretação da Constituição Japonesa no que tange ter Forças Armadas

como instrumentos de Política Externa.

Palavras-chave: Japão; Estado Normal; Militarização; Pacifismo; Aliança Japão-EUA.

Introduction

Different contributions with focus on East Asia have concluded that in spite

of its economic-commercial interdependencies, the region is marked by the lack

of institutions which would be able to create even a modest sense of security. The

regional security architecture is basically embedded in military alliances with the

United States (USA), and the physical presence of its troops.

Apart from the fact that Asia is the region with the strongest presence of

nuclear states, – a circumstance which is further exacerbated by North Korea´s

recent demonstration of possessing nuclear capabilities – an extensive series of

contentious issues also became apparent, which generates an environment of

continued tension and relative instability. The Korean Peninsula and Taiwan are

the most important locations regarding such matters, and, when it comes to Japan,

the territorial disputes with Russia, China, and South Korea should also be noted,

as well as the historical resentments related to the country´s imperialist past.

Confronted with this unstable scenario, and with the worst safety environment

during the Cold War (CW), Japan considers that in the post-CW period, four

menaces that threaten its strategic and economic security have become evident:

i) the Chinese emergence; ii) the North Korean regime’s aggressiveness; iii) the

possibility of being abandoned by the USA; and iv) the relative decline of its

economy (SAMUELS, 2007, p. 258-60).

The big question which Japan faces (without Armed Forces and nuclear

capacities) relates to what and who should guarantee its security. What certainty

does the country have that the USA effectively would protect it in case of a

conventional or nuclear attack? Should Japan recover its sovereignty within

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 5-30

Henrique Altemani Oliveira

the strategic-military dimension by directly assuming the responsibility for its

own defence? Are nuclear capabilities indispensable? How can economic power

be transmuted into political power? Are military capabilities a pre-requisite for

political capabilities?

These issues have become more pressing with the current USA president´s

emphasis on defending the “America First” strategy, thus making clear that his

primary interest is self-preservation with the country´s institutions and intact

values, but in order to accomplish this, it is necessary to avoid nuclear war with

China (ALLISON, 2017).

In order to guarantee its security, since 1945 Japan has applied a gradualist

strategy of increasing its military capabilities according to the i) varying increase

or decrease of the feeling of security or insecurity; ii) the different stages in its

economic growth; iii) the changes in the interests of the domestic coalition in

power, and; iv) the external possibilities.

With this process of “adjustment”, without constitutional reforms, Japan

presently possesses military capabilities that are similar to those of the primary

global powers in terms of budget, technologically advanced military resources,

and manpower. Furthermore, it masters the entire cycle for the production of

nuclear weapons, as well as nuclear launching capabilities (PARIS, 2016). What

else is required in order to officially announce its offensive capabilities, assume

its autonomy in defence-related matters, and act in collective self-defence?

The term “normal state”, or “normal country”, was introduced by the Prime

Ministers Hatoyama Ichiro (1954-1956) and Kishi Nobusuke (1957-1960) as a

“traditional nation-state”, in the defence and expectation of Japan´s reassessment

of its autonomy and national power (IOKIBE, 2011, p. 213-14). Hook (1996, p. 2)

states that Japan’s normalization process has begun in the end of the 1940s as a

result of the intensification of the CW, therefore still during the period of Allied

Occupation (1945-1952).

The definition of a new national security strategy is understood, in this regard,

as the process of transformation of the Japanese Self Defence Forces (JSDF) into

an army with the ability to act in offensive missions, and it also means to avoid

an imminent attack or to take part in collective security arrangements outside the

Japanese national territory. In other words, it corresponds to the jargon which

often has been used in relation to “normalization”, or rather “a country able

and willing to defend itself with military force, with or without U.S. assistance”

(BERKOFSKY, 2011, p. 9).

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 5-30

Japan, a Normal State?

“Normalization” comprises two crucial moments; the first relating to the

demilitarization during the Occupation, while the second concerns the (re)

militarization as a process of restoring the legitimacy of the military as a public

policy instrument (HOOK, 1996, p. 173). The flexibilization of the traditional

pacifist posture does not necessarily imply a militarist and offensive tendency,

but simply that the responsibility of self-defence is assumed.

Without being able to preview how these trends of change will continue in the

future, Pyle (2007, p. 17) affirms that after more than half a century of distancing

from international politics, “Japan is revising its domestics institutions and

preparing to become a major player in the strategic struggles of the twenty-first

century”. These tendencies became much more pronounced during the mandates

of the PMs Junichuro Koizumi (04/2001-09/2006) and Shinzo Abe (09/2006-09/2007

and 12/2012-…).

On the external level, the uncertainties are centred on the continuance or

the disruption of the Japan-USA Alliance and to the reactions of the countries in

North East Asia (China and the Korean Peninsula). A priori, the very hypothesis of

normalization already creates tension, with China and Korea positioning themselves

very negatively towards such normalization. If Japan seeks autonomy in order

to guarantee its security, will the maintenance of the Alliance with the USA as

it is today not eventually frustrate the Japanese aspiration towards sovereign

independence? (HUGHES, 2015).

The objective of this article is to demonstrate that Japan has accepted the

Constitution of Peace, but never abdicated from the right to recover its plain

sovereignty, with autonomy to maintain its own defence. Through a continuous and

consistent strategy of adjustment, based on different constitutional interpretations,

Japan has become marked by conditions which permit the affirmation that it

nowadays possesses Armed Forces and no longer an SDF. Yet, confronted with a

hostile regional scenario, it seeks to maintain and consolidate a military alliance

with the USA, yet, from a position of equality and not of subordination.

The first part of this reflection introduces some concepts which indicate the

contradictions, paradoxes, and fundaments that underpin the construction of

the Japanese security identity. The second part concentrates on the analysis of

the tendency of revision or of reinterpretation of the Japanese Constitution with

regards to possessing Armed Forces as a foreign policy instrument. It concentrates

on the analysis of the specific instruments developed in order to guarantee its

security and on their adjustments throughout time.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 5-30

Henrique Altemani Oliveira

Japanese Security Identity

The Japanese security identity

, which was defined upon its surrender in

1945, was related to domestic anti-militarism, moulded by the principles of i)

not possessing a traditional Armed Force; ii) abstaining from the use of force

unless in self-defence; and iii) not participating in foreign wars. These are central

principles within its security identity that serve as a basis for policy formulation,

and especially foreign policy (OROS, 2015, p. 139-141).

The Japanese Constitution (the Peace Constitution), and particularly in its

preamble and Article 9, is a symbol of the post-CW pacifism. In popular and

academic perception, a profound belief in the “Japanese pacifism” can be detected

– even if imposed by the victors. This is how the Japanese are seen and how they

would like to be seen among themselves. In spite of recognizing the presence of

innumerable and convinced pacifists in the country, Almog (2014) criticizes the

general perception of the Japanese state as pacifist. In his perspective, the Article

9 was not inserted in the constitution with a pacifist motivation, but rather in

order to avoid that Japan would become a threat to the USA in particular, and to

the world one more time.

Although the Article 9 states that “land, sea, and air forces, as well as other

war potential, will never be maintained”, the existence of Japanese troops,

euphemistically denominated as “self-defence” forces, is nonetheless mentioned.

Hook et al. (2012: p. 3-7) refer to this as a “metaphor of contradiction” and in

the same line of argument highlight how the Japanese international insertion

raises a series of conflictive interpretations and “has evinced, and continues

to evince, metaphors and polemics of change, challenge, contradiction and

capriciousness”.

In the specific case of nuclear threats, the notion of a pacifist Japan presents

a profound ambivalence. A staunch defender of global nuclear disarmament,

Japan is nonetheless very keen to stay below the USA nuclear umbrella and to

preserve its warranty of extended deterrence (VAN DE VELDE, 1988; WALTZ, 2000).

On the other hand, Japan has maintained its nuclear weaponry option since the

late 1950s, and has the knowledge to develop nuclear weapons because of its

2 “A security identity is a set of collectively held principles that have attracted broad political support regarding

the appropriate role of state action in the security arena and are institutionalized into the policy-making process

… providing an overarching framework recognized both by top decision makers and by major societal actors

under which a state shapes its security practices”(OROS, 2008, p. 9; OROS, 2015, p. 145).

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 5-30

Japan, a Normal State?

technological expertise. However, the country has made it very clear that it will

only develop such weaponry if it were to be abandoned by the USA (HOEY, 2016;

PARIS, 2016; OROS, 2017; ROEHRIG, 2017).

Objectively, Akimoto (2013) considers that “Japan’s security identity has been

constantly changing and elusive”. Or rather, it presents “schizophrenic tendencies”,

as it has changed from a militarist ultra-nationalist state to a pacifist state after its

defeat. As a disarmed state, it appears to want to preserve its security “by trusting

in the justice and faith of the peace-loving peoples of the world”; participating in

a military alliance, it refuses to take part in the Korean and Vietnam wars.

Paraphrasing Coulmy´s work (1991, p. 8-9), Martre underlines the high degree

of contradiction within Japan´s defence policy, which in practice can be translated

as a permanent ambiguity. These contradictions thus become apparent as one

accepts that Japan is “a society in movement, with long term objectives, departing

from a disastrous initial situation, resulting from the capitulation in 1945”.

Amongst these contradictions, the Japanese-American relationship as the

basis for the Japanese defence policy can be highlighted, as well as the role of the

Japanese society. For the USA, Japan has always held the role of a defeated nation,

but still constituted an ally in the confrontation with the Soviet Union (today

with China); a vassal, but also a technological powerhouse. On the internal level,

a population which is “allergic to all kinds of military engagement and nuclear

armaments” should be highlighted, yet, it is still conscious of the vulnerabilities

resulting from the lack of resources and dependency of sources and external

markets, and also recognizes the threatening presence of nuclear powers within

this unstable region.

Nevertheless, this relationship with the USA can also be interpreted, not as

a contradiction, but as a result of a continued pattern of international insertion

moulded by the adhesion to, and support for, the leading world power, “whether

this is the Middle Kingdom of China, imperialist Great Britain, revanchist Germany,

the hegemonic USA, or the post-9/11 USA conducting war on terror” (HOOK et

al. 2012, p. 35).

In this regard, the Japanese narratives about sovereignty and autonomy are

normally correlated with its hierarchic relations, no matter if it is towards Asia, the

West, or the USA in the post-war period. Its identity is therefore constituted by the

practice of comparison with the “others” (KOLMAS, 2018), or by differentiation

in relation to the other, seen as either superior or inferior (HAGSTRÖM and

GUSTAFSSON, 2015).

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 5-30

Henrique Altemani Oliveira

The reflections regarding the different approaches to identity in relation to

Japan show that the first one regards an identity which is constituted by norms

and a domestic culture, and comprises of interests that define norms, while the

other regards processes of differentiation vis-à-vis to “others”, – Hagström and

Gustafsson (2015, p. 1) conclude that the second, relational approach is more

theoretically solid as it permits that continuity and change be treated within the

same relational structure, and the authors also indicate that Japan tends to assume

“a political agenda centred on strengthening Japan militarily”.

For Japan, Asia remains a reified entity with multiple meanings. On the one

hand, it is a space in which Japan can exercise leadership, – generating economic

opportunities – and on the other, it contains potential threats, not less likely to the

resurgence of territorial disputes with its neighbours (TAMAKI, 2015). Gustafsson

(2015) pinpoints that as long as China recognizes the Japanese identity as pacifist,

Japan is more disposed to maintain this idea of itself. Yet, when the anti-Japanese

feeling grows, the Japanese actors seek to distance themselves from this identity

and to “normalize” itself.

In this regard, if the regional security environment continues to evolve in a

dramatic way, the security identity of domestic antimilitarism “will grow even

more disconnected from the previous environment under which it was crafted,

which could result in a much more ‘proactive’ version of the articulated policy

of ‘proactive pacifism’” (OROS, 2015, p. 157).

It thereby becomes essential to question whether pacifism or antimilitarism

represents an identity reality which is moulded by culture and norms (OROS, 2008),

or an imposed, yet, pragmatic pacifism and antimilitarism?

For Green (2010, p. 485) the idea that culture and norms determine security

practice is evidently problematic as the surge of antimilitarism is intrinsically

connected to Japan’s devastating defeat in the war. The author broadens this

reflection considering that the realists can use “the constructivists’ insights as

intervening variables and still maintain a focus on the distribution of power as

the primary driver for change or non-change in Japanese security practice”.

Meanwhile, there is still a profound rift between those who seek to explain

“how identity is created and maintained (using identity as a ‘dependent variable’)

and those who seek to explain how identity affects policy-making (using identity

as an ‘independent variable’)” (OROS, 2015, p. 159). Merging constructivist and

realist perspectives, Komine (2014, p. 91) underscores that although constructivism

does not manage to fully comprise of the changing process in defence policy, “the

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Japan, a Normal State?

public culture of anti-militarism in Japan can be a useful lens for understanding the

trade-off between external military requirements and internal normative restraints”.

In line with the perspective of “a society in movement”, although the rebirth of

security in Japan represents a rejuvenation of thinking and conceptual approaches,

it does not constitute an outright rupture with the past. Old ideas and memories

of elites and societies in general continue to influence the Japanese thinking on

security and to generate obstacles for the establishment of defence policies. These

“legacies from the past” are i) the memories of its colonist past until the Pacific

War; ii) the more than sixty years of antimilitarism (or pacifism); and iii) the

unequal and continued security alliance with the USA (OROS, 2017, p. 24-25).

Taking such legacy into consideration, it becomes possible to infer that

adjustments or changes in Japanese security or defence policies depend on the

Japanese identity and are permeable to the regional or international scenario. In

other words, the Japanese international military agency “cannot be understood

fully without taking into account the complex interaction between the people, the

state and international society in defining ‘identity’ and ‘normality’ in the process

of determining defence and security policies” (HOOK, 1996, p. 1-2).

This rationale is reinforced by the consideration that international politics

can, and does present a broad variety of failures and misperceptions “but rarely is

it the simple product of shifts either in external balances of power or in domestic

debate” (SAMUELS, 2007, p. 294). In this perspective, the modern Japanese

history is characterized by long periods of polarized debate, culminating in a

grand consensus around the implementation of a national security strategy.

On three different occasions the Japanese leaders, on basis of internal

legitimacy and consensus, managed to device a coherent and broadly implemented

national security strategies (SAMUELS, 2007, p. 297-303). The first, the Meiji

Revolution, was related to the construction of a “rich country, strong army”; the

second, in the beginning of the 20th century, focused on Japanese hegemony in

Asia; and the third, in the CW, presented Japan as a pacifist trading state. According

to Samuels (2007), Japanese politics nowadays is, once again, going through a

process of defining a new national security strategy.

In these historical moments of consensus construction, autonomy and prestige

were the central values related to achieving national objectives, and vulnerability

the enduring reality. Recognizing the importance of vulnerability, Samuels (2007, p.

287) defends that “Japan has evolved a “strategic culture” and a national identity

in which vulnerability has long been a central feature”.

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Henrique Altemani Oliveira

In spite of the defeat and the forced reforms of the post-war, the Japanese

surviving political leaders maintained the objective of reaching national power,

yet this time with focus on economic development, characterizing a “mercantile

realism”. Nonetheless, the economic-commercial emphasis did not imply a

radical distancing from military security. The agenda with focus on economic and

technological security included the military and diplomatic spheres (HEGINBOTHAM

and SAMUELS, 1998).

Obviously, confronted with the proliferation of the feeling of vulnerability,

every amendment or reinterpretation of the Constitution is strongly focused

on Article 9. Furthermore, this dilemma is far from recent, it has emerged in

different moments since the post-war period. Nixon (1958) for example, publically

declared that the imposition of Article 9 and the disarmament of Japan were

“mistakes” (PYLE, 2007, 229). Coulmy (1991) highlights that it was an unrealistic

decision and that Article 9 quickly led to a series of problems. PM Hatoyama’s

declaration, in 1956, exemplifies this line of criticism, stating that “it is unreasonable

to think that the purpose of the Constitution is that Japan has to sit and wait for

death when it comes under attack by missiles and other weapons” (KITAOKA,

2018, p. 2).

There is a consentual perception that as a result of the defeat, the nuclear

attacks, and the pressures from the occupying forces, Japan adopted the principle of

renouncement of war (Article 9), accepted to deactivate all its military contingencies

and, with the guarantee provided by the USA-Japan security treaty, assumed a

pacifist attitude. This is basically the history of a defeated country forced to submit

itself, it eventually accepted submission as a strategy for economic recovery.

As the Security Treaty by its very nature is asymmetric and relegates Japan the

role of a dependent partner, “the fear of abandonment has been a more constant

aspect associated with the alliance security dilemma than the fear of entrapment”

(ASHIZAWA, 2014, p. 71-73). This makes room to the emergence of two different

movements: one of anxiety and insecurity regarding the USA commitment; and

the other, constituted as a pressure to ensure continuance of the USA´s presence

in Asia. Azhizawa later adds that that this fear became even stronger after the

defeat of the USSR.

The Japanese anti-militarism has never been “a pacifist security identity”,

as it both leaves room for the existence of an army in the post-war period; and

brings Japan closer to a military alliance (OROS, 2017). Furthermore, it is important

to consider, despite popular support to its pacifist ideal, Japanese Constitution

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Japan, a Normal State?

has been imposed. In this sense, Article 9 “far from representing a pacifist ideal,

amounts to no more than the victor disarming the defeated” (LUMMIS, 2013, p. 3).

Although the Japanese society is permeated by pacifist norms that shape

its identity, Japan should not be viewed as a “military pygmy”. On the contrary,

during the CW “Japan transformed itself from a burned-out ruin to one of the

world’s foremost military powers” (LIND, 2004, p. 93). In the post-war period,

Japan was sometimes seen as a military super power, sometimes as a dwarf, or a

state with an unusual and reactive foreign policy, ignoring the fact that the country

“had one of the largest defence budgets in the world, and also one of the world’s

most technologically advanced defence forces” (HAGSTRÖM and GUSTAFSSON

2015, p. 12-16).

On the basis of such complexity, when regarding the perception of the role and

the intentions of Japan, – recognized as pacifist and antimilitarist, yet participating

in a military alliance and with technologically advanced weapons – different

analysts point to the impossibility of one single theory explaining its insertion in

a region without institutionalized security mechanisms, and in which insecurity

is a present and continuous issue (AKIMOTO, 2013; INOGUCHI, 2014b). Oros’

theoretical framework, for example, is positioned in the intersection between a

realist

and a constructivist approach, as it accepts the realist paradigm, but still

considers the concept of Japanese security identity, which is “the collectively held

principles that have attracted broad political support regarding the appropriate role

of state action in the security arena and that are institutionalized in the policy-

making process” (LINDGREN, 2017, p. 575).

Inoguchi (2014b) defends that varying aspects of Japanese foreign policy are

explained by different traditions. The objectives of survival and of maintaining the

status quo are shaped by classical realism: the transformative pragmatism seeks

to capacitate the Japanese state to act with strength and without being dependent

of the USA. Liberal internationalism, by its turn, would explain the aspiration to

strengthen international norms and institutions, cooperating with other states in

a multilateral fashion.

Akimoto (2013) recognizes that alternative theories or alternative conceptual

branches alone are not enough to Japanese reality, but mutually complementary

3 A symbolic example of the difficulties of a dissociation from the realist perspective was Nye´s (2001, p. 95)

statement about the reactions to his analysis of the East Asian security context in 1995, “Friends have sometimes

remarked on the irony that someone so closely associated with the concept of transnational interdependence

should have helped produce a report that rested heavily on Realist thinking”.

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Henrique Altemani Oliveira

within an analytical eclecticism. The author suggests that Japan embodies three

types of pacifisms: the pacifism against war in the immediate post War of the

Pacific; the realist pacifism during the CW; and the international pacifism since

the end of the CW, Together they correspond to the three traditions of the English

School of International Relations: the Kantian Idealism, the Hobbesian Realism

and the Grotian Institutionalism. The author complements this line of reason

speculating that absolute pacifism (the negation of all types of war, contrary to

the relative pacifism which justifies the need for war or the use of violence in

some circumstances) works negatively both in relation to individual as well as

collective self-defence (AKIMOTO, 2014).

Lind (2004) argues that pacifism and antimilitarism correspond to the

constructivist norms, while Japan, when recognizing threats, employs a realist

strategy of buck-passing, or rather, the transference of the costs of balancing to

others. In this regard, it becomes evident that Japan is under pressure to normalize

its behaviour. And, although this normalization might be in its interest, it is still

convergent with the maintenance of Japan-USA alliance, recognizing that China

already is stronger than Japan, but that the two (Japan and the USA) are stronger

than China (NISHI, 2018, p. 908).

The structure of the Security System

A widespread and often highlighted interpretation about Japanese behaviour

sees the country as a free-rider which, by delegating its security to the USA, has

been exclusively focused on its process of economic recovery. The present analysis,

though, operates with the presumption that the Japan-USA Security Treaty is

rather a bargain. The USA would defend and guarantee the Japanese security

while Japan would concede installations, and bases for the USA operations in

the Far East (SMITH, 2011).

Secondly, we also seek to demonstrate that Japan always has nurtured the

intention, and has been forced to amplify its military capacities in order to guarantee

its security, although it is not possible to identify a specific moment of change

(OROS, 2017, p. 35). On the contrary, this trend has constituted a response to the

need to confront possible threats (vulnerability), and also to enhance its standing

within the international system (prestige).

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Japan, a Normal State?

Thirdly, this regards a Treaty which is marked by an unequal relation which,

as it institutionalizes a mode of cooperation, has been transformed into an alliance,

and as Japan has assumed the control of military operations, it has become more

akin to a partnership with mutually beneficial and symmetric positions.

For Oros (2017), the surge of new threats in the post-CW period has spurred

a “gradual awakening” with regards to the imperative of enhancing military

capabilities. Shinoda (2011, p. 13) thus highlights that in the post-CW “Japan was

forced to review its asymmetrical alliance with United States to become a more

active player for international peace and security”.

The analysis in this section focuses on two moments, the CW and the post-

CW, due to the changing nature of the threats. We consider that the end of the

CW interrupted a period which might be characterized as “the golden age”

(1972-1989), when the Sino-American approximation made it possible for Japan

and China to establish diplomatic bonds and maintain friendly relations with the

USA vis-à-vis the USSR (VOGEL et al., 2002). Put differently, the end of the CW

broke with the dynamic of the security architecture in North East Asia, which

was based on the logic of bipolarity, thus requiring a new structure in order to

confront novel threats (BUZAN, 2003).

The Cold War

This tendency of “continuous change” in the definition of Japanese security

was initially a consequence of the fact that the Occupation Forces (1945-1952)

did not have a plan for how to maintain Japanese security.

Contrary to Roosevelt´s (1943) intentions of “unconditional surrender”, the

Potsdam Declaration (July 1945) reverted this disposition and thus avoided a

direct military occupation, with the unconditional surrender explicitly maintained

in relation to “all of the Japanese armed forces”. In any case, we can identify the

first contradiction, as we cannot speak of an unconditional surrender, but rather

of “an unconditional acceptance by the loser of conditions provided by the victor”

(IOKIBE, 2011, p. 22).

Demilitarization, democratization, and breaking the foundations of the

Japanese industry were MacArthur´s objectives. The demilitarization was

immediate, with the total demobilization of the military and police contingencies,

and the destruction of their weapons. The reformulation of the Meiji Constitution

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was likewise a very hasty process

, as it was formulated by MacArthur´s staff and

approved in October 1946, and implemented in May 1947, with the demilitarization

(Article 9) incorporated to the Constitution.

Had it been laid down after the beginning of the CW, Article 9 would probably

not have been inserted. The Japanese weaknesses, defenceless and demilitarized

as the country was, became clear with the beginning of the Korean War, which

pointed towards the urgency of certain adjustments; i) the rearmament and

participation in military operations; ii) the creation of a police force for defence;

iii) the definition of Japan´s security; and iv) the resumption of the industrial

arms production.

With the advance of the CW, Japanese identity changed significantly, from

being a subordinated enemy, towards being maintained in permanent submission

as a member of the alliance led by the USA against communism, with a capitalist

emergent economy and a liberal democratic political system. From the beginning of

1948, Japan´s role was thereby to serve as an advanced base for the USA military

with its nuclear arsenal. “Japan was also to act as a symbol of the benefits of

capitalism and as a beacon of democracy in communist Asia” (KELLY, 2015, p. 55).

The signature of a peace treaty in order to define Japan´s security thus became

imminent. Hereby, in September 1951 the San Francisco Peace Treaty, and the

Japan USA Security Treaty were signed. This unequal treaty maintained USA troops

on Japanese territory and permitted the projection of military power on third

countries. Yet, it did not include the commitment and the obligation to defend

Japan (PYLE, 2007). For the USA, the treaty served two purposes: to construct a

fortress against communism and to control Japan (CHA, 2009).

In 1950, Foster Dulles pressured Japan to rearm, re-establish the Armed Forces

and participate in the Pacific Pact led by the USA (CHOONG, 2015). Apart from

Article 9, the Japanese denial considered the negative popular reactions and the

priority of economic recovery. So, following an order from MacArthur, the National

Policy Reserve was created with 75.000 members and, in 1952, was transformed

into the National Security Force (COULMY, 1991; PYLE, 2007).

Because of the Japanese opposition, the Mutual Defence Assistance Agreement

(MDA) signed in 1954 maintained the USA forces in the country and forced Japan

to assume greater responsibilities for its defence. Interpreting that Article 9 would

4 MacArthur was in a hurry as he sought to rush back to the USA in order to present himself as a republican

presidential candidate (CHA, 2009).

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Japan, a Normal State?

not veto self-defence, permitting “the necessary minimum” for defence in the

case of an attack, the Japan Defence Agency (JDA) and the JSDF were created,

with a contingency of 152.000 men, much inferior to the 350.000 demanded by

the USA (MASWOOD, 1990; PYLE, 2007). Would the MDA, thus, not answer the

main question: what is the reason for foreign troops to be stationed on Japanese

territory if these would not act in Japan´s defence?

With Kishi´s pressures for a more direct commitment from the USA in the

defence of Japan, the Security Treaty, which was revised in 1960, defined the

obligation of the USA to intervene in case of hostilities on Japanese territory

(SHIMAMOTO, 2015), yet, without any reference to the question of extended

nuclear dissuasion or the nuclear umbrella (ROEHRIG, 2017). The Basic Policy for

National Defence was also established with the objective of developing defence

capacities in accordance with the country´s resources, but within the limits

imposed by self-defence.

Yet, towards the end of the 1960s and the beginning of the 1970s, the two

sides felt the need for further adjustments in their relations. The USA increased

its pressures on Japan to assume a more active role, not only in its own defence,

but also in the region within the political, economic, and security dimensions.

The announcement of the probable retreat of the American forces from Asia

(the Nixon Doctrine) and the Sino-American rapprochement in 1971 intensified the

Japanese feeling of abandonment. Consequently, the country sought to strengthen

the JSDF, qualitatively and quantitatively, and to reinforce its national security

policy in a more independent manner (KOMINE, 2014).

Thereby, the National Defence Program Outline (NDPO, 1976) and the

Guidelines for USA-Japan Defence Cooperation (1978) were implemented. With

the NDPO, Japan should maintain minimum levels of defence with capacity to

resist a limited external attack without foreign assistance. The USA also made

the insertion of Japan below the nuclear umbrella official (ROEHRIG, 2017). In

order to avoid an elevated rise in defence spending, a ceiling of 1% of GDP was

established (Nakanishi, 2011, p. 121). With the Guidelines, Japan and the USA

agreed to broaden their military cooperation, with hitherto unprecedented measures

in the joint defence planning, as a response to the armed attack and cooperation

in relation to East Asian security questions that could potentially affect Japanese

security (SHIMAMOTO, 2015).

With these new guidelines, Japan did not only permit the continued presence

and support for American forces on its territory, but it also guaranteed a direct

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military contribution for the implementation of an American security strategy

in the Asia Pacific (HOOK, 1996). Effectively, this took form much more as an

alliance than merely as an instance of security cooperation, which justified the

change in rhetoric in referring to the Japan-USA Security Treaty as a Japan-USA

Alliance. According to Maslow (2015), these innovations concluded the process

of the formation of Japan´s security system in the post-war.

In order to supply the forces involved in the Korean War, the USA officially

authorized the production of weapons (03/1952) and returned 859 military

installations to the Japanese, “among them 314 aircraft factories, 131 military

arsenals, 25 aircraft and weapons research centres and 18 shipyards” (DRIFTE,

1986, p. 9).

The production and the prohibition of weapon exports (1967) were fundamental

to the revitalization of the economy and for the advancement of dual technologies

upon the transfer of USA military technology to Japan (COULMY, 1991, 111).

While the USA saw the production as a way to consolidate the JSDF, the Japanese

industries took advantage of this in order to gain a more central position within

the general process of economic reconstruction, and particularly in relation to

weapon production (DRIFTE, 1986, p. 10).

As dual technology can be applied to both civil and military sector, the

weapons production has been designated to the most qualified of the large Japanese

industrial conglomerates, without the investments being registered within the

JDAs budget (COULMY, 1991, p. 177-183).

Thus, through a conventional understanding, it might be claimed that there

are no weapon industries or military-industrial complexes in Japan. Although

in practice all of the large conglomerates were involved in direct production or

supply of components, few were registered as JDA producers, even though with

the export prohibition, this is the only client (DRIFTE, 1986, p. 86).

Based on the Directives of 1978, and the MDA of 1954, Japan ceded to

American pressures in 1983 and flexibilized the “three principles of arms exports”

that restricted the American access to technology and equipment. As it transferred

technology, the Japanese demands for access to the secret American defence

patents were met through the participation in the Strategic Defence Initiative

Programme (SDI) in 1988 (DRIFTE, 1986; CHIEH-LIN, 1989; COULMY, 1991;

MURATA, 2011; GRONNING, 2018). It is worthwhile to note Reagan´s description

of the SDI as “an alternative to the system of nuclear deterrence” (KATZENSTEIN

and OKAWARA, 1993, p. 114).

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Japan, a Normal State?

With the approval of the Atomic Energy Basic Act (1955), Japan reinitiated

its nuclear development research from the period of the Pacific War, yet now for

peaceful purposes. Even so, Kishi declared in 1957 that the Constitution did not

veto the possession of nuclear weapons, an official interpretation which has been

maintained by different administrations since then (CHOONG, 2015).

With the considerable resources that were invested in mastering the complete

nuclear cycle, it becomes possible to affirm that Japan has the sufficient material

resources and knowledge to quickly develop a nuclear weapon (PARIS, 2016).

Financial costs and possible negative domestic and external reactions would

dissuade the production of nuclear weapons, but in case of a rupture of the USA

commitment to extended deterrence, Japan does possess the necessary conditions

to quickly resume its development (ROEHRIG, 2017).

It can thereby be concluded that Japan does not have the intention of

possessing nuclear weapons while still enjoying the protection of the USA nuclear

umbrella.

Based on its economic and technological capacities, during the 1980s Nakasone

sought to transform Japan into an international actor that would play a political

role that corresponded to its economic power, with the military also serving as a

legitimate instrument of state power (HOOK, 1996). Consequently, towards the

end of the CW, Japan had become a sophisticated producer of technologically

advanced weapons, and it maintained a similar arsenal to that of the main powers,

as well as a scientific-technological cooperation with the USA. It also played

a significant role within international security by possessing high technology,

which constituted a critical resource in terms of international security matters,

meaning that its interests in reassuming a position of power were not restricted

by technology, but only by politics (VOGEL, 1992, p. 56-57).

Post-Cold War

The end of the CW and of the bipolar international system represented, on the

one hand, a movement towards its restructuring, and on the other, changes which

would compromise global stability, and/or the confidence in existing international

regimes. In the specific realm of security, the disappearance of bipolar conflict

did not spur, – as was otherwise presumed – a long era of peace and economic

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development, but rather the surge of new threats, also within the field of nuclear

development.

By reaffirming its hegemonic position, the USA adopted a strategy of pressuring

for a higher degree of division of responsibilities, with different states participating

in the maintenance of international stability and prosperity (IKENBERRY, 1998).

Some trends which already had become evident in Japan were exacerbated,

such as the deepening of Japanese-American cooperation, or the reaffirmation of

expectations to reacquire plain sovereignty, and thus, to normalize itself on the

basis of a growing nationalism.

The aspirations towards regional leadership due to the relative distancing of

the USA, eventually clashed with the rapid Chinese emergence in the beginning

of the 21st century, but also with the USA policy of maintaining its presence in the

region. Confronted with the new status of China and the growing North Korean

nuclear threat, Japan resumed the strategy of strengthening its military alliance

with the USA.

In the immediate post-CW, due to the belief that Russia – with its reduced

capabilities – was the only threat, the revision of the NDPO (1995) emphasized

international cooperation (especially military cooperation), approved the reduction

of personnel and heavy material, and scheduled further reductions, including

even the probable termination of USA military presence in Japan (OROS, 2017;

NISHI, 2018).

The eruption of the War in Iraq (1990) pressed Japan to review its policies of

international insertion. After strong critique of Japan´s “check book diplomacy”

during the Gulf War, the pressures for normalization grew, and Ozawa

began

to call out for participation in international peacekeeping operations (PKOs)

(YASUTOMO and ISHIGAKI, 2017, p. 958).

The debate about participation in PKOs was marked by three different

positions: i) respecting the Constitution, with participation in multilateral

operations restricted to civil assistance; ii) reinterpreting the Constitution in order

to permit the assumption of greater international responsibilities, and iii) that the

Constitution already did permit such action in the case of sufficient political will

and leadership (NEWMAN, 2006, p. 331-32).

5 Ichiro Ozawa, at the time the General Secretary of the LDP and author of the work Blueprint for a New Japan:

The Rethinking of a Nation (Tokyo & New York: Kodansha International, 1994), apart from introducing the term

of a normal state also defended that Japan should assume a more active role within international politics and

within the international peace operations.

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Japan, a Normal State?

In fact, the absence of a Japanese contribution to the Gulf War reflected

an incapacity to recognize the emerging norms that stipulated the involvement

of UN members in military issues, independently of their domestic policies

(KURASHINA, 2005).

The approval of the International Peacekeeping Operations Law made it

possible to send troops to Cambodia in 1992 and, more importantly, generated

“a new security role for the SDF, namely expanding the SDF’s identity from a

force with a national defence mission to one that incorporated an international

dimension” (SINGH, 2010, p. 443).

The North Korean nuclear development (1993-1994) and the Chinese missile

tests (1995-1996) in the Taiwan Strait demonstrated the importance and the

weakness of the Japan-USA Alliance and constituted the basis for the Hashimoto-

Clinton Declaration (IOKIBE, 2011, p. 230), which resulted in the revision of the

Japan-USA Guidelines for Defence Cooperation in 1997.

With this reformulation, the Alliance´s character of self-defence was reaffirmed,

but its operational scope was widened to include the broader region, or the “areas

surrounding Japan”. In practice, the JSDF assumed the role of containing foreign

troops (FUKUSHIMA and SAMUELS, 2018), yet, under the USA command (PARIS,

2016, p. 6). Nonetheless, the rather vague character of the concept of “surrounding

areas” generated much questioning and impeded its implementation.

The offensive North Korean escalation with the launching of the Taepodong 1

(1998) and the War Against Terror in the post-9/11 period removed the constraints

and permitted the approval of the Anti-Terrorism Special Measures Law (10/2001)

and made it possible to send Maritime SDF for logistic support for USA and

coalition troops in Afghanistan (KAWASHIMA, 2005; OROS, 2017).

Inoguchi (2008) considers that these measures and Japan´s support to the USA

in the fight against terrorism marked the beginning of a period of transformation

into a “global ordinary power”. With the continuity of the external threats, and the

growing mistrust in relation to how the USA would react in the case of an attack

on the Japanese territory, the Koizumi and Abe governments made great efforts

to increase military capabilities, reinforcing the Japan-USA Alliance and defining

a greater global role for the JSDF, and more objectively, made an amendment to

the Constitution which legitimized the JSDF and collective self-defence.

The creation of the Ministry of Defence (2007) and the establishment of the

General Chief of Staff (2010) with authority over the three branches of the JSDF

(land, sea, and air), and the reforms proposed by Abe in 2013 for the establishment

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of an autonomous operational command, demonstrated that Japan advanced

significantly in the direction of acquiring greater autonomy (PARIS, 2016).

Re-elected in December 2012, Abe declared that he had returned in order to

rejuvenate Japan, to surpass the long period of economic stagnation and restore

pride and national power (INOGUCHI, 2014a, p. 102). With high prestige due to

the initial success in reviving the sluggish Japanese economy, Abe introduced

the doctrine of “proactive pacifism” in a clear demonstration of the changes that

would mark his mandate.

The proactive pacifism implied that Japan would change its traditional

reactive posture and seek to anticipate concrete threats. The creation of the

National Security Council, resulting from the National Security Strategy and the

State Secrets Protection Law, was a clear sign of this ambition. Considered as

“a potential watershed in Japanese strategic policy-making” these sought, – starting

with the centralization of security policies – to develop a sophisticated scheme

for crisis management with the objective of controlling alliances and reducing the

dependence on the USA. Amongst other motivations, the most threatening was

the fact that “the USA military had lost exclusive control of the air and sea near

the Chinese coast, a portentous geostrategic shift” (FUKUSHIMA and SAMUELS,

2018, p. 773-778).

The revision of the Guidelines (2013/14) assured the maintenance of the

extended nuclear deterrence for the Asia Pacific, and by including the right to

collective self-defence, broadened the role of Japan within regional security, while

still maintaining the principle of the use of “minimal necessary force” (KOMINE,

2014; KIM, 2015). In March 2016, the constitutional reform became effective,

after having been approved in the Lower Chamber and the Senate (in July and

September 2015), thus legitimizing the deployment of Japanese troops in combat

situations abroad and allowing Japan to assume a greater strategic weight in the

international scenario.

With these changes, it is possible to affirm that Japan today possesses armed

forces and that it already has become a normal state, but still maintains its adherence

to pacifism, by renouncing war and by the eradication of nuclear weapons.

Hughes (2015, p. 11) sustains that Abe acted aggressively by imposing Japan

a more radical external agenda, minded upon subordinating the Yoshida Doctrine

to the Abe Doctrine “in seeking recognition of Japan’s standing among the first

rank (...) of capitalist powers, recovery of its autonomy as an international player,

recognition as a crucial USA partner and leader in Asia”.

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Japan, a Normal State?

Although the deepening of this constitutional revision has occurred during

the Abe government, this ideational framework, defined by Kishi Nobusuke and

by the Liberal Democratic Party (LDP) from the point of its creation in 1955,

has not been previously implemented due to the lack of internal and external

political conditions, and due to the recognition of the country´s weaknesses and

the inherent costs of a radical change. Most of these reforms were initiated by

the Democratic Party of Japan (DPJ), reflecting a consensual moment between

the leadership of the LDP and the DPJ on the restoration of the country´s security

policy (ROSS, 2015, p. 7).

What is more profoundly novel, and spurring a more thorough reassessment

of the institution, decision-making procedures and the revision of Article 9, is

the intensification of the tensions between Japan and China, especially because

the dispute for the Senkaku/Diaoyu has raised a new dilemma for the USA: “for

the first time in the alliance’s history, a conflict that begins between Japan and

another power seems possible”. Until then, Japan imagined using force only for

defensive purposes, and possibly in conflicts related to the Korean Peninsula and

the Strait of Taiwan. With the new scenario of possible conflict between Japan

and China, what would Washington´s capacity to demote tensions between these

two countries amount to? (SMITH, 2016, p. 259).

The Chinese emergence was already a preoccupation for Japan. Yet, in the

second decade of the 21st century, it became viewed as a concrete threat not only

because of the claims over the Senkaku Islands, but also due to the investments

and the modernization of the Chinese military capacities and increased aerial and

maritime control of the first chain of islands, as defined in its maritime strategy.

Washington worked with the consensus that the Chinese engagement

simultaneously with the strengthening of the Japan-USA Alliance would maintain

a favourable balance of power in Asia, and at the same time legitimize its regional

military presence (GREEN, 2011). Nonetheless, this strategy seems to have collapsed

due to the increased Chinese assertiveness.

As continuous and cumulative adjustments have occurred since the promulgation

of the Constitution, the present debate about the Japanese intent to normalize

constitutes an anachronism, because “Japan has made the transition toward

becoming a normal country, while holding on to some of its old and “abnormal”

characteristics of the antimilitaristic propensity” (KIM, 2015, p. 223-24).

Considering what is normal or abnormal, Soeya et al. (2011, p. 9) speculate

that changing Article 9 is not a high priority, as “Japan has managed to live with

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the contradiction of Article 9 for more than fifty years and could probably do so

for another fifty if necessary”. Furthermore, “it is probably more important for

Japan to carry more of the regional and global security burden than to try to iron

out a symbolic constitutional anomaly”.

Japan has always sought to strengthen the Alliance, partly in order to maintain

its pacifist image, and in part because it does not possess nuclear weapons and

considers extended nuclear deterrence as indispensable. The Japan-USA Alliance

is still the main security anchor and Japan will only withdraw from this in case

that Washington fails as an ally (GREEN, 2007).

Even so, in the doubt of whether the USA will maintain its commitment or

whether the Japan-USA Alliance will be sufficient to maintain a favourable military

balance within the region, Japan is establishing new regional partnerships with India

and Australia, thus strengthening capacities with ASEAN countries, intelligence

cooperation with South Korea, and taking advantage of points of convergence with

Russia in order to neutralize China (SAMUELS and WALLACE, 2018).

In line with these preparations for an eventual drastic change in the security

structure, Japan has taken precautions to master the different stages of production

of a nuclear weapon, lacking only the conduction of a nuclear test (PARIS,

2016, p. 5).

Final Considerations

The recent reinterpretations of Japanese security policies, with legal approvals

from the Diet and revisions in the Japan-USA Alliance, reformulated the pacifist

system of the Peace Constitution. Japan can already participate in military

operations, with or without the USA, to defend friendly countries or to contribute

to the maintenance of international security inside or outside its region.

The tendency towards the formation of new alliances complements this new

status, especially the ‘Free and Open’ Indo-Pacific, as well as the Quadrilateral

Security Dialogue, with strategies to contain China or to compete with the Belt

and Road Initiative.

The initial question can thus be raised again: why does Japan avoid officially

recognizing the armed forces, and not the SDF, as is its foreign policy instrument?

In spite of the Japanese emphasis on highlighting that these changes do

not represent an intention of aggressive militarisation, but rather a responsible

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Japan, a Normal State?

contribution in accordance with its economic and technological capabilities to

pursue international collective security, these are viewed with much scepticism.

In this regard, the maintenance of Article 9 in the Constitution can be

interpreted as an unmistakable strategy of demonstrating the continuity of its

pacifist intentions.

An example related to this strategy was the nuclearization of India which

merged the Nehruvian pacifism with a significant dose of realism: a foreign policy

instrument, but also a way to assure a more stable strategic region. A noticeable

result, in spite of its negative consequences for the nuclear non-proliferation,

was the rapprochement with the USA and the signature of the Accord for Civil

Nuclear Cooperation.

As the changes have been mainly concentrated on the security cooperation

guidelines between Japan and the USA, there is no reason to expect a dismantling

of the Japan-USA Alliance. However, such changes reinforce the Alliance and

are aligned with each party´s wishes. It might even be claimed that in order to

maintain security in East Asia, the USA needs Japan in much the same way that

Japan needs the USA, being the concern with the maintenance of the extended

nuclear deterrence the main difference between their aims. Under this nuclear

umbrella, Japan will not pursue the development of nuclear weapons, as India did

when it lost the Soviet protection and found itself confronted with the growing

Chinese military capacities and the Pakistani nuclear advances.

Due to the fear of abandonment, Japan retains sufficient technological knowledge

and material resources to quickly develop a nuclear weapon, but it will only take

this step in case that it would no longer be able to count on USA guarantees.

Even though the Japanese population is strongly opposed to militarization

and the presence of nuclear weapons on its territory, it is nonetheless aware of

the country´s vulnerabilities to growing threats. Consequently, it tends to support

measures to maintain the country´s security.

Thus, in practice, today Japan is a country with military capacities that

are relatively similar to those of the main powers, with operational freedom to

participate in collective self-defence. The non-revocation of the Article 9 strengthens

its pacifist identity and its opposition to, and renouncement of war, while the

references in the Preamble of the Constitution to “international cooperation” and

to “its place within the international society in the struggle for international peace”

justify and impose a greater Japanese contribution in the process of maintenance

of international security.

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31Fabio Luis Barbosa dos Santos

África do Sul e o seu entorno regional:

existe um subimperialismo sul-africano?

South Africa and its surroundings:

is there a South African subimperialism?

DOI: 10.21530/ci.v14n1.2019.882

Fabio Luis Barbosa dos Santos

Resumo

O objetivo deste texto é analisar as relações da África do Sul com seu entorno regional desde

o fim do apartheid, problematizando a noção de que os governos do Congresso Nacional

Africano (ANC) praticam uma política subimperialista. A análise se apoia em documentos

e entrevistas realizadas na África do Sul, Zimbabwe e Zâmbia. Inicialmente, é apresentada

uma visão geral das relações da África do Sul com seus vizinhos, evidenciando a assimetria

que as caracteriza. A seguir, é discutida a tentativa malograda do presidente Thabo Mbeki

de liderar um renascimento africano sob a égide da Nepad, e seus desdobramentos.

A terceira seção enfoca a África Austral, examinando as consequências da expansão mercantil

sul-africana em Zimbábue e Zâmbia. Na sequência, discuto, a partir de entrevistas, se essa

expansão corresponde a uma estratégia determinada dos governos da ANC. Nas reflexões

finais, avanço a hipótese de que, embora constate-se uma assimetria nas relações da África

do Sul com seus vizinhos, as debilidades e contradições do Estado e do próprio capitalismo

sul-africano limitam sua possibilidade de atuação. Como resultado, a expansão regional de

negócios sul-africanos se dá à despeito de qualquer estratégia estatal, o que enseja repensar

a caracterização desse fenômeno como um subimperialismo.

Palavras-chave: África do Sul; Subimperialismo; Integração Regional; ANC; NEPAD.

1 Pesquisa realizada com apoio da Fapesp, processo 2017/05588-7.

2 Doutor em História Econômica pela Universidade de São Paulo. Pós-Doutorado no centro Genre, Travail, Mobilités,

Centre de Recherches Sociologiques et Politiques de Paris. Professor do Departamento de Relações Internacionais

da UNIFESP. Research Associate, Society, Work and Politics Institute (SWOP), University of Witswatersrand,

Johanesburgo. Research Associate, Centre for Canadian, US & Latin American Studies, Jawaharlal Nehru

University, Nova Delhi.

Artigo submetido em 28/01/2019 e aprovado em 24/04/2019.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 31-51

32 África do Sul e o seu entorno regional: existe um subimperialismo sul-africano?

Abstract

This text analyzes South Africa´s relations with its neighbors since the end of apartheid,

questioning the understanding that African National Congress (ANC) governments have

pursued subimperialistic policies. This analysis is supported by documents and interviews

undertaken in South Africa, Zimbabwe and Zambia. Initially, an overview of South Africa´s

relations with its neighbors is presented, bringing to light the imbalance that typifies them.

Then I discuss the failed attempt of president Thabo Mbeki to lead an African Renaissance

under the frame of Nepad and its outcomes. Third section focuses on Southern Africa, as the

consequences of South African business expansion in Zimbabwe and Zambia are examined.

Next, I discuss if such expansion is strategized by ANC government, through interviews with

different players. In the final reflections, I suggest that although there is an imbalance in

South Africa´s relations to its neighbors, the weaknesses and contradictions of the State and

of South African capitalism in itself, limit its scope of intervention. As a result, the regional

expansion of South African business seems to take place despite any State strategy, thus

problematizing the characterization of such phenomena as subimperialism.

Keywords: South Africa; Subimperialism; Regional Integration; ANC; NEPAD.

Introdução

A América do Sul ocupou um lugar de destaque na política externa das

gestões petistas no Brasil, entre 2003 e 2016. O esteio econômico dessa política

foi o apoio à internacionalização de grandes empresas de capital nacional ou

sediadas no país, entendidas como vetores do desenvolvimento capitalista nacional:

a política das “campeãs nacionais”. Seus veículos principais foram a diplomacia

empresarial praticada pelo Itamaraty e a política de crédito do Banco Nacional de

Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). Em linhas gerais, a racionalidade

petista previa que a internacionalização de corporações brasileiras serviria de

alicerce material para projetar regionalmente a influência do país, modificando

seu padrão de inserção internacional. A intenção, em última análise, era fazer do

Brasil um global player (GARCIA, 2018).

Essa política sofreu críticas no campo da própria esquerda, no Brasil e em

países vizinhos (FUNDAÇÃO ROSA LUXEMBURGO, 2009; GARCIA, 2012: ZIBECHI:

2012). Em linhas gerais, argumentou-se que a política brasileira reforçava vínculos

assimétricos com os países da região em benefício próprio – seja dos negócios das

“campeãs nacionais”, seja dos desígnios de projeção internacional brasileira –,

referidos a uma política que não questionava a divisão internacional do trabalho

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 31-51

33Fabio Luis Barbosa dos Santos

prevalente, nem a hegemonia estadunidense. Aos olhos de alguns autores, essas

críticas foram sintetizadas na evocação de um “subimperialismo brasileiro”,

recuperando uma noção forjada pelo economista Ruy Mauro Marini no contexto

da ditadura militar (1964-1985) (LUCE, 2007; MARINI, 2000).

A recuperação desse conceito no contexto brasileiro no início do século XXI

instigou uma apropriação inesperada do outro lado do Atlântico. A partir da intensa

atividade intelectual de Patrick Bond, difundiu-se na África do Sul e em países

do seu entorno imediato a caracterização de que esse país, à maneira brasileira,

praticava uma política subimperialista sob os governos do Congresso Nacional

Africano (ANC), partido que governa o país desde o fim do apartheid (BOND: 2006;

BOND; GARCIA, 2015).

O objetivo deste texto é apresentar um conjunto de elementos que problematizam

o uso dessa categoria no caso sul-africano. Não discutirei teoricamente a noção de

subimperialismo, o que já foi feito na América do Sul e também na África do Sul,

nem se sua aplicação ao caso brasileiro é pertinente (FONTES, 2012; HADLER:

2013; TANDON, 2014). A partir de uma compreensão genérica do termo, acima

enunciada, me limitarei a apresentar elementos de uma pesquisa em andamento,

que inclui entrevistas realizadas na África do Sul , no Zimbábue e em Zâmbia em

julho de 2018, além de revisão bibliográfica e de documentos

. Minha hipótese é

que a expansão de negócios sul-africanos no continente, em particular na região

austral, é um processo que se dá de maneira casuísta e não corresponde a uma

estratégia elaborada do Estado sul-africano, comparável ao projeto acalentado

pelas administrações petistas.

O texto se desdobra em quatro seções, seguidas de reflexões finais. Inicialmente,

é enfocada a inserção regional da África do Sul, arrolando dados que oferecem

uma radiografia das relações do país com seu entorno imediato, evidenciando

a assimetria que as caracteriza. Esse é o pano de fundo estrutural que embasa

a percepção de um subimperialismo sul-africano. Em seguida, é abordada a

tentativa de promover um “renascimento africano”, liderada pelo sucessor de

Mandela, Thabo Mbeki (1999-2008), que teve como principal expressão a New

Partnership for Africa´s Development (Nepad). Alguns impasses que conduziram

ao malogro da iniciativa são analisados, enquanto sua dimensão infraestrutural

foi incorporada pelo African Development Bank (AfDB), atualmente na forma do

Programme for Infrastructure Development in Africa (PIDA). Na terceira seção,

3 Entrevistas realizadas pelo autor nos marcos da pesquisa apoiada pela Fapesp, processo 2017/05588-7.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 31-51

34 África do Sul e o seu entorno regional: existe um subimperialismo sul-africano?

é enfocada a África Austral e a South African Development Comunity (SADC). Em

particular, são examinadas as consequências da expansão de negócios sul-africanos

em Zimbábue e Zâmbia desde o fim do apartheid, que dá lastro à noção de um

subimperialismo sul-africano nesses países. Na última seção, indago, por meio

de entrevistas com intelectuais, policymakers e funcionários de alto escalão nos

setores público e privado, se essa expansão corresponde a um projeto do governo

sul-africano sob o comando da ANC. Nas reflexões finais, concluo que a hipótese

de um subimperialismo sul-africano deve ser no mínimo matizada, diante dos

constrangimentos e contradições que caracterizam o Estado e, em última análise,

o próprio capitalismo sul-africano.

África do Sul em perspectiva regional

Quando a África do Sul se juntou aos países BRIC em 2011, muitos apontaram

que esse recrutamento não correspondia a critérios estritamente econômicos, mas

envolvia considerações de outra natureza, principalmente geopolítica. Afinal,

o PIB do país era, em 2018, cerca de 1/3 do mexicano, turco ou sul-coreano, ou

1/5 do brasileiro (BOND; GARCIA, 2015).

No entanto, o país é a segunda maior economia da África, depois da Nigéria,

rica em petróleo. Visto em perspectiva regional, o país responde por 1/3 do PIB da

África subsaariana, ou 3/4 do PIB da South African Development Comunity (SADC),

que congrega os países mais próximos

. Conforma-se uma situação paradoxal,

uma vez que a economia da África do Sul tem uma dimensão modesta no plano

global, ao mesmo tempo em que tem um peso desproporcional na relação com

os demais Estados da região.

Nesse contexto, o país é visto, desde o fim do apartheid, como um candidato

natural à liderança regional. Ao mesmo tempo, formuladores de políticas no país

entendem que esse papel é uma condição necessária para a projeção mundial

do país. Nas palavras de uma diretora do South African Institute of International

Affairs (SAIIA), se a África do Sul quiser ser um hegemon, precisa de tamanho,

ou seja: precisa de uma região (BERTELSMAN-SCOTT, 2018).

Entretanto, o histórico das relações do país com a região é delicado. O regime

do apartheid esteve na contramão das lutas anticoloniais no contexto da Guerra

4 Botswana, Lesotho, Madagascar, Maurício, Moçambique, Namíbia,Swazilândia, Tanzânia, Zâmbia, Zimbabwe,

Malawi, Seychelles, Angola, Comoros e a República Democrática do Congo.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 31-51

35Fabio Luis Barbosa dos Santos

Fria, em que a emancipação de países de maioria negra se articulou a um ideário

antirracista de unidade africana. Longe de limitar-se a um antagonismo ideológico,

o Estado segregacionista interferiu consistentemente nos países vizinhos em

uma direção contrarrevolucionária, por vezes de modo massivo, como na longa

guerra civil em Angola (GLEIJESES: 2016). Por outro lado, o campo anticolonial,

liderado pelo tanzaniano Julius Nyerere, articulou uma coalisão informal de

Estados da África Austral contra o apartheid, conhecida como Frontline States.

Inicialmente integrada por Tanzânia, Zâmbia e Botswana, a coalisão fortaleceu-se

com a independência de Angola, Moçambique e Zimbábue, resultado de lutas

hostilizadas pelo regime sul-africano.

Portanto, o governo que assumiu a liderança da África do Sul pós-apartheid

encarnou um legado político contraditório, embora o ANC fosse uma organização

aliada e apoiada pelos Frontline States, o Estado que agora comandava tinha uma

longa história na direção contrária. A situação é ainda mais delicada em função

do peso econômico desproporcional da África do Sul em relação ao seu entorno

imediato. Nesse contexto político e econômico sensível, impuseram-se relações

ambivalentes com os países vizinhos, uma vez que a expectativa de que a África

do Sul assuma uma liderança regional é contraposta ao receio de que esse papel

seja exercido de modo a reforçar interesses particulares no contexto regional:

o temor de um “subimperialismo sul-africano” (BOND, 2018). Nessa perspectiva,

a ideia de Mandela de que a África do Sul não pode ser uma ilha de prosperidade

em um mar de pobreza (ainda que essa prosperidade seja relativa) é problematizada

pela natureza dos nexos econômicos do país com seu entorno imediato.

O país tem uma relação comercial superavitária com o continente africano,

concentrada nos países vizinhos, para os quais exporta cinco vezes mais do que

importa. Enquanto 3/4 das exportações sul-africanas para o resto do mundo

envolvem minerais, no comércio com o continente o país exporta manufaturas:

86% das exportações industriais da África do Sul tem como destino a África e,

dentre essas, 70% são absorvidas pelos países mais próximos – o chamado BNLS:

Botsuana, Lesoto, Namíbia e Suazilândia, que integram, com a África do Sul,

uma das mais antigas uniões aduaneiras do mundo, a South African Customs

Union (SACU). Nas relações comerciais entre esses países, institucionalizou-se o

uso do rand, moeda sul-africana (GWYNNE-EVANS, 2018). Em 2013, a África do

Sul exportou mais manufaturas para Botsuana do que para a China, mais para o

Lesoto do que para Rússia e Brasil somados.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 31-51

36 África do Sul e o seu entorno regional: existe um subimperialismo sul-africano?

Nesse mesmo ano, o superávit com vizinhos regionais (BNLS mais Moçambique

e Zimbábue) foi suficiente para compensar 2/3 do seu déficit comercial com o

resto do mundo. As exportações para o entorno responderam por cerca de 18%

do total, uma importância superior à da China (14%), seu principal destino

mundial. A África subsaariana foi o destino de 28% das exportações do país e 43%

das exportações de manufaturados, dos quais 1/4 se dirigiu aos países vizinhos

(ALENCE, 2015). As manufaturas sul-africanas não competem globalmente com

as indústrias low-cost asiáticas, mas a proximidade geográfica compensa os custos

de produção no contexto regional. Como decorrência, o comércio intrarregional é

uma fonte de divisas crucial para a estabilidade macroeconômica do país e para

a vitalidade da sua combalida indústria (DUBE, 2018; TEMBO, 2018).

O fim do apartheid em 1994 abriu a possibilidade de a África do Sul afirmar

sua liderança regional. O país se integrou à SADC, constituída nos anos de

1980 pelos Frontline States com o objetivo original de justamente contornar a

dependência econômica da região em relação à África do Sul. Entretanto, no início

do século XXI, a política externa sul-africana adotou um escopo mais abrangente,

orientando-se para o continente como um todo.

Nepad e a integração africana

O sucessor de Nelson Mandela (1994-1999), Thabo Mbeki (1999-2008),

ancorou-se no prestígio mundial da ANC naquele momento para capitanear

uma tentativa de recuperar o ideário de unidade africana, nos marcos do que foi

chamado como um processo de “renascimento africano”. A principal expressão

dessa política foi a New Partnership for Africa´s Development (NEPAD). A iniciativa

surgiu em 2001, como resultado da fusão entre o “Omega plan” avançado pelo

presidente do Senegal, Abdoulaye Wade, com a “Millenium Partnership for the

Revival of Africa” (MAP), proposta inspirada na Declaração do Milênio adotada

pela ONU no ano anterior, avançada por Mbeki em conjunto com os presidentes

da Nigéria, Olusegun Obasanjo, e da Argélia, Abdelaziz Bouteflika.

Apesar do esforço em conceder à Nepad uma legitimidade continental, Mbeki

foi desde o início seu principal propulsor: como indício de seu compromisso, o

governo sul-africano fretou um avião que levou 80 funcionários para o lançamento

da iniciativa em Abuja na Nigéria, oferecendo carona aos participantes angolanos

no caminho (MULLER, 2018). Embora vinculada à União Africana, o secretariado

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 31-51

37Fabio Luis Barbosa dos Santos

da Nepad incluiu, desde o início, pessoal do Development Bank of South Africa

(DBSA), sediado em Midrand, e opera até os dias de hoje em um prédio próximo

ao banco (TSHANDU, 2018).

No campo popular, a Nepad foi criticada desde o início por dois motivos

principais: avaliou-se que a racionalidade econômica da iniciativa correspondia

àquela de organizações financeiras multilaterais como o FMI e o Banco Mundial,

consideradas corresponsáveis pelas mazelas econômicas do continente. Por outro

lado, condenou-se a forma como foi gestada e implementada a iniciativa, em um

processo hermético que não se preocupou em ampliar as discussões, nem em

envolver segmentos da sociedade civil e movimentos sociais (BOND, 2005).

Angulada na perspectiva de uma integração africana e não de um regionalismo

sul-africano, a Nepad foi concebida a partir de uma abordagem fundamentalmente

política (GWYNNE-EVANS, 2018; PARSHOTAN, 2018). No plano do desenvolvimento,

vislumbrou-se um conjunto de projetos de integração de infraestrutura, cuja

realização estava referida a um novo padrão de relacionamento menos assimétrico

com as potências mundiais – daí a ideia de uma “nova parceria”. Concretamente,

os projetos de integração esboçados dependiam de recursos obtidos fora do

continente para saírem do papel, conforme reconhecia o parágrafo 147 do seu

documento fundador (BOND, 2005). Como a maioria dos países envolvidos é

pobre, o êxito da iniciativa dependeu da mobilização de doadores internacionais,

que não decolou. Com o tempo, a Nepad acabou se transformando em uma longa

lista de desejos não realizados (MULLER, 2018).

Em 2018, a Nepad era vista como um projeto que perdeu relevância, processo

acelerado durante a gestão de Jacob Zuma (2009-2018), que concedeu escassa

importância à política externa e à integração regional (PERE, 2015). Especulava-

se que o novo presidente Cyril Ramaphosa retomaria esforços nessa direção,

revalorizando a Nepad. Pois, como disse um observador, se a política externa

sul-africana deve voltar a funcionar, será necessária uma instituição como a

Nepad (MOSHOESHOE, 2018). Enquanto isso, prosperava uma Nepad Business

Foundation, propondo mediar vínculos entre os setores público e privado com

o propósito de acelerar projetos de desenvolvimento na África, sob a consigna:

“o nosso negócio é o sucesso do seu negócio na África”.

Entretanto, a dimensão infraestrutural da integração continental subjacente aos

projetos que convergiram na Nepad foi, em certa medida, recolhida e cultivada sob

a égide do African Development Bank (AfDB). O banco gerencia o fundo NEPAD-

Infrastructure Project Preparation Facility (IPPF), constituído em 2005, e que,

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 31-51

38 África do Sul e o seu entorno regional: existe um subimperialismo sul-africano?

em 2018, mobilizava U$ 102 milhões amealhados a partir de uma diversidade de

contribuidores. O foco dessa instituição é tornar financiáveis (bankable) projetos

de infraestrutura na região (NEW PARTNERSHIP FOR AFRICA´S DEVELOPMENT-

INFRASTRUCTURE PROJECT PREPARATION FACILITY, 2018).

Muitos desses projetos confluíram para a carteira do Programme for

Infrastructure Development in Africa (PIDA), concebido em 2012 como o sucessor

da Medium to Long Term Strategic Framework (MLTSF) da Nepad. O PIDA tem

como propósito articular uma visão estratégica de conjunto para o desenvolvimento

da infraestrutura regional e continental no longo prazo (2012-2040), pensada

a partir de quatro dimensões: energia, transporte, informação e tecnologias da

comunicação, e recursos hídricos transfronteiriços. O PIDA prevê a construção de

37.200km de estradas, 30.200km de ferrovias e 16.500km de linhas elétricas até

2040. Também planeja adicionar 54.150 megawatts de capacidade de geração de

energia hidroelétrica, além de 1,3 bilhão de toneladas de capacidade comercial

portuária (PROGRAM FOR INFRASTRUCTURE DEVELOPMENT IN AFRICA, 2017.

Formalmente, a African Union Commission (AUC) e a Nepad compartilham

com o AfDB a responsabilidade sobre o PIDA, mas, concretamente, o banco é a

agência executora do programa, uma posição similar à do BID em relação à IIRSA

na América do Sul. Também à maneira da IIRSA, o PIDA arrolava em 2017 uma lista

de 51 “Priority Action Plan” (PAP) – projetos e programas prioritários distribuídos

pelo continente, que se desdobravam em 433 projetos nas quatro dimensões

citadas. O custo estimado das obras entre 2012 e 2020 era de U$ 68 bilhões anuais,

dos quais 95% se concentrava em projetos de energia e transporte (AfDB, 2018).

Os financiadores incluem o próprio AfDB, bem como instituições vinculadas ao

governo do Japão, da Alemanha e a União Europeia, dentre outros (PROGRAM

FOR INFRASTRUCTURE DEVELOPMENT IN AFRICA, 2017). Entretanto, de acordo

com a agência Nepad, havia uma lacuna de recursos da ordem de U$ 31 bilhões

anuais, que incluem 75% dos investimentos de capital e 25% das despesas de

manutenção (OFFICE FOR SPECIAL ADVISOR IN AFRICA, 2015).

O financiamento dessas obras é parte de um desafio maior para suprir a lacuna

de infraestrutura no continente que, segundo uma estimativa do Banco Mundial

feita em 2009, exigiria investimentos da ordem de U$ 93 bilhões por ano até

2020. Para resolver esse gargalo, está em andamento um esforço para transformar

o desafio em oportunidade de negócio. Pretende-se compensar a capacidade

decrescente do capital tradicional de investir em ativos na África com acesso

aos relativamente inexplorados recursos financeiros do continente, sobretudo a

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 31-51

39Fabio Luis Barbosa dos Santos

fundos de pensão e fundos soberanos. A capitalização do mercado acionário no

continente subiu de U$ 300 bilhões em 1996 para U$ 1.2 trilhão em 2007. Além

disso, desde 2011, mais de uma dúzia de países emitiram títulos internacionais

pela primeira vez, com o objetivo de financiar projetos de infraestrutura (OFFICE

FOR SPECIAL ADVISOR IN AFRICA, 2015).

Nesta perspectiva, o AfDB estabeleceu o Africa50 como um instrumento

para mobilizar o financiamento privado em infraestrutura, enquanto a Nepad

iniciou em 2017 a campanha “Agenda 5%”, estimulando os investidores a aplicar

5% dos seus fundos em infraestrutura no continente, em lugar dos atuais 1,5%

(NEW PARTNERSHIP FOR AFRICA´S DEVELOPMENT , 2017). Nos marcos desse

esforço, a campanha defende que se reformem os marcos regulatórios nacionais e

regionais que orientam o investimento institucional na África. Ao mesmo tempo,

estimula o desenvolvimento de novos produtos no mercado de capitais para

diminuir o risco do crédito, favorecendo que os proprietários de ativos africanos

identifiquem no investimento em infraestrutura um ativo atrativo para o seu

portfólio. A campanha foi lançada em setembro de 2017 na bolsa de Nova Iorque

(SUSTEINABLE INFRASTRUCTURE FOUNDATION, 2017).

Toda essa movimentação amparada pelo AfDB sugere que a Nepad proposta

por Mbeki teve desdobramentos e rendeu frutos. Entretanto, a África do Sul

perdeu o papel de liderança a que se propôs. Com sede no Senegal, o AfDB é visto

como um banco em que predominam funcionários francófonos e que tem como

foco os países de baixa renda, portanto, não seria muito envolvido com a África

do Sul, país visto antes como fonte de capital no continente do que como um

recebedor (BERTELSMANN-SCOTT; MARKOWITZ, 2018). Analisando a carteira

de projetos do PIDA em 2018, observa-se apenas 5 projetos envolvendo a África

do Sul, incluindo a modernização de dois postos de fronteira. Em contraste, um

país pequeno como Ruanda recebe 9 projetos, enquanto Uganda tem quase vinte

e a Tanzânia participa em dezenas dos 411 projetos listados (PROGRAM FOR

INFRASTRUCTURE DEVELOPMENT IN AFRICA , 2018).

O entorno regional

Continente que contém o maior número de países no mundo, a racionalidade

da integração africana apoia-se na integração de subcomunidades econômicas

regionais. Um exemplo desse enfoque no plano da infraestrutura é dado pela

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 31-51

40 África do Sul e o seu entorno regional: existe um subimperialismo sul-africano?

própria SADC. Em uma cúpula da organização em 2003, adotou-se o “Regional

Indicative Strategic Development Plan” (RISDP), um plano de dez anos concebido

para conectar a região. A sintonia com a Nepad foi explicitada no plano de

trabalho divulgado naquele mesmo ano: “Neste contexto, o Programa Nepad da

União Africana é abraçado como uma referência confiável e relevante no âmbito

continental, enquanto o RISDP é sua expressão regional no âmbito da SADC, seu

veículo para atingir os mesmos ideais” (SOUTHERN AFRICAN DEVELOPMENT

COMMUNITY REVISED REGIONAL INDICATIVE STRATEGIC DEVELOPMENT

PLAN, 2003, grifos meus). Em 2014, o RISDIP foi revisado e atualizado.

No plano da integração comercial, a SADC, a East African Community (EAC)

e o Common Market for Eastern and Southern Africa (Comesa) se engajaram

em 2015 em uma área de livre-comércio abrangendo a metade dos países do

continente. Em março de 2018, 44 dentre os 55 membros da União Africana

assinaram em Ruanda um acordo para estabelecer uma área de livre-comércio

continental (CFTA). Embora fosse um dos principais incentivadores do acordo,

a África do Sul não o assinou naquele momento por questões de sensibilidade

política, mas certamente participará (GWYNNE-EVANS, 2018; PARSHOTAM, 2018).

As corporações do país devem se beneficiar do fim de barreiras tarifárias em

escala continental, como aconteceu na região austral. Entretanto, há uma leitura

consensual de que a proposta de uma área de livre-comércio continental esbarra

em múltiplas dificuldades concretas. Nesse contexto, a ideia de aprofundar a

integração a partir das comunidades econômicas regionais soa razoável (CHEELO,

2018; MAJAHA, 2018).

Porém, obstáculos de outra natureza se colocam. A SADC tem poucos

funcionários que não são bem remunerados e a organização depende de doações,

principalmente da União Europeia. Muitos países enfrentam problemas domésticos

e rivalidades cuja solução está fora do alcance da diplomacia sul-africana.

Ainda, prevalecem estradas ruins, alfândegas lentas, cortes de energia, dentre

outros gargalos estruturais (BERTELSMANN-SCOTT, 2018). Como resultado,

frequentemente a integração se concentra no setor mineral. E, nesse caso, muitas

vezes tal integração se confunde com a mera expansão dos negócios sul-africanos

na região (CHEELO, 2018).

Quando o Zimbábue presidiu a SADC em 2015, o país promoveu uma agenda

de industrialização, visando a formação de cadeias regionais de valor. Entretanto,

analistas consideram que a África do Sul não tem interesse nessa agenda.

O foco da sua política é facilitar as trocas regionais. Mais especificamente, o foco

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 31-51

41Fabio Luis Barbosa dos Santos

sul-africano é promover a colaboração entre o setor privado, estimulando a

expansão e penetração de seus negócios na região (DUBE, 2018; MAHAJA, 2018;

TEMBO, 2018).

Essa percepção remonta aos anos de 1990. Naquele momento, o desmanche

do apartheid encerrou o isolamento político do país, mas também o bloqueio

econômico. Nesse contexto, reformas reduziram as barreiras ao comércio

intrarregional, o que favoreceu a expansão de negócios sul-africanos. Companhias

nos ramos de supermercados, bancos, transporte, logística, mineração, construção,

manufatura, serviços financeiros, telecomunicações, turismo e lazer se expandiram

pela região. As indústrias de pequena escala de Zâmbia e Zimbábue foram

particularmente afetadas pela concorrência do vizinho austral (BOND, 2005.

Em 2008, entrou em vigor a SADC Free Trade Area, aprofundando a tendência à

integração comercial regional.

Como decorrência desse processo, o Zimbábue, país que já teve 30% do PIB na

indústria, agora é um escoadouro de manufaturas sul-africanas. Cerca de metade

das importações e exportações do país se orientam à África do Sul, seu principal

parceiro comercial: 85% das trocas comerciais do Zimbábue são com a África e,

como o país não tem saída para o mar, suas exportações viajam principalmente

pelo porto de Durban, na África do Sul. Como em outros países da região, há

bancos, grifes e supermercados sul-africanos, que importam a quase totalidade

dos seus produtos do seu país de origem. Capitais sul-africanos também têm uma

importante participação no setor minerador, e controlam a produção de platina,

que é refinada na África do Sul.

Esses fortes laços econômicos ajudam a explicar a cumplicidade dos governos

da ANC com o regime opressor de Robert Mugabe (1987-2017), para além dos laços

históricos de fraternidade que uniam a organização sul-africana ao Zimbabwe

African National Unity (ZANU), partido de Mugabe, que liderou a independência

na ex-Rodésia. O apoio sul-africano foi crucial para conceder alguma legitimidade

ao regime, amenizando o seu ostracismo internacional. Em 2018, no momento

em que o regime de Mugabe chegou ao fim e o novo presidente anuncia que

“Zimbabwe is open for business”, os capitais sul-africanos se movimentavam,

visando aproveitar as oportunidades iminentes (BOMBA, 2018; CHIRIMAMBOWA,

2018; MUDZONGA, 2018).

Por outro lado, a África do Sul recebe 2/3 da diáspora do Zimbábue, que não

é pequena: calcula-se que um quarto da população vive fora do país. Profissionais

qualificados formados no sistema educacional do Zimbábue, um legado positivo

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 31-51

42 África do Sul e o seu entorno regional: existe um subimperialismo sul-africano?

do regime de Mugabe, encontram trabalho na África do Sul, configurando uma

fuga de cérebros. Entretanto, muitos outros migram para fazer qualquer trabalho,

engrossando a massa de desempregados: deparam-se com uma política pública

altamente restritiva para a concessão de visto, o que condena a maioria à ilegalidade

e à xenofobia (SOUTH AFRICA HISTORY ONLINE, 2018).

Em Zâmbia, observa-se uma trajetória similar. A indústria nacional, menos

desenvolvida do que no Zimbábue, foi duramente afetada pela abertura comercial

nos anos de 1990. A crise econômica do país foi uma oportunidade para capitais

sul-africanos, que penetraram no país por duas vias principais: bancos e comércio

varejista. Em Lusaca, como em outras grandes cidades da África Austral, há centros

comerciais parecidos entre si e recheados de marcas sul-africanas, de modo que, se

alguém caísse do céu, pensaria que está em Johannesburgo (MULOBELA, 2018).

A presença sul-africana também é notável em outros campos, da construção

civil ao agronegócio, passando por serviços de segurança, mineração e a indústria

de entretenimento. A maior parte do conteúdo televisivo, principalmente em canais

pagos, é sul-africana. Segundo o diretor do Departamento de Mídia e Comunicação

da Universidade de Zâmbia, observa-se a influência sul-africana até mesmo na

língua, pois há diversas expressões correntes no país incorporadas de idiomas do

vizinho austral, seja em africâner ou em zulu (HAMUSAKWE, 2018).

Capitais sul-africanos também se beneficiaram das privatizações em massa nos

anos de 1990, adquirindo negócios nos ramos de mineração (como a corporação

ZCCM – Chibuluma Mine), turismo (Hotel Intercontinental em Livingstone,

cidade das cataratas Vitória), industrial (Zambia Oxygen Limited), dentre outros

(ZAMBIA DEVELOPMENT AGENCY, 2010). Outras empresas utilizam a África

do Sul como base de suas operações regionais, que incluem Zâmbia, como é o

caso da agora britânica Anglo American. Diante dessa realidade, observadores

consideram que o país não será muito afetado pelos acordos de liberalização

comercial em negociação, porque já não resta muito mercado ao qual proteger

(MUDENDA, 2018).

De modo geral, analistas no Zimbábue e em Zâmbia opinam que a projeção de

negócios sul-africanos não é casual, e obedece a uma estratégia do governo desse

país (CHEELO, 2018; CHIRIMAMBOWA, 2018; MADIMUTSA: 2018; MULOBELA,

2018). Curiosamente, essa visão não é partilhada por observadores sul-africanos,

que salientam debilidades do Estado para concretizar qualquer projeto nesse

sentido.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 31-51

43Fabio Luis Barbosa dos Santos

O governo sul-africano tem uma estratégia?

Constatada a expansão mercantil, cabe indagar se os governos da ANC

desenharam alguma estratégia para a projeção regional de negócios sul-africanos ou

sediados no país, comparável à política das “campeãs nacionais” das administrações

petistas no Brasil. Em primeiro lugar, é pertinente investigar se há instituições

financeiras que cumprem um papel análogo ao BNDES brasileiro.

Em tese, a Industrial Development Corporation (IDC) tem o papel de fomentar

projetos associados ao desenvolvimento nacional. Entretanto, embora a IDC

financie projetos de infraestrutura na região vinculados à exportação de serviços

sul-africanos e também ofereça algum financiamento industrial, sua participação

é pequena e dirigida principalmente a projetos intensivos de capital no setor de

mineração (MOHAMED, 2010, 49). Um estudo que a compara ao BNDES aponta

que o banco sul-africano não tem uma participação equivalente no planejamento

e na concepção de políticas estatais, nem tem representação nos mais altos níveis

do governo (MAIA; MONDI; ROBERTS, 2005).

Já o Development Bank of Southern Africa (DBSA), constituído originalmente

para financiar o desenvolvimento dos bantustões, ampliou o seu escopo de atuação

e, a partir de 1997, tem como mandato específico o desenvolvimento infraestrutural

no Sul do continente. Recentemente, a abrangência geográfica dos investimentos se

ampliou, e o banco tem a pretensão de ir além da região SADC (NOTSHULWANA,

2018). Porém, sua abordagem é essencialmente mercantil, financiando projetos

comercialmente viáveis em áreas como energia e transporte. Em suma, considerados

os limites políticos e financeiros do IDC e do DBSA, um ex-assessor do ministro da

Fazenda conclui que o país não tem instrumentos adequados para o investimento

de longo prazo na região, só tem negócios (KASSIM, 2018).

Desse ponto de vista, a questão fundamental é saber se o DBSA poderá

competir com as instituições estadunidenses e europeias (GOVENDER, 2013). Em

2014, esses países abocanhavam 40% dos projetos no continente, cujo valor total

alcançava U$325 bilhões, seguidos pelos chineses que realizavam 12% das obras,

enquanto empresas de países como Índia, Emirados Árabes e Austrália respondiam

pelas demais (DELOITTE REPORT, 2015). Embora construtoras sul-africanas atuem

no continente, especialmente no seu entorno regional, elas têm padecido diante

da concorrência chinesa e a escala da sua presença não é comparável à expansão

das construtoras brasileiras na América do Sul sob as gestões petistas.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 31-51

44 África do Sul e o seu entorno regional: existe um subimperialismo sul-africano?

Se a expansão da construção civil é inibida pela competição internacional,

particularmente chinesa, e não tem como ponto de apoio fundamental instituições

de crédito nacional, como se dá a internacionalização em outras áreas de negócios

sul-africanos?

Um setor que tem se expandido é o agronegócio, impulsionado pela escassez

de água e terras em território sul-africano (GOGA, 2018; NAIR, 2018). No entanto,

em muitos casos esse movimento se dá em associação com capitais globalizados

que, em parte, atuam por meio da África do Sul. Além disso, desde a criação de

um mercado de futuros (SAFEX) envolvendo os principais produtos agrícolas do

país nos anos de 1990, constata-se uma crescente financeirização do setor.

Por exemplo: a empresa de investimento britânica/sul-africana Emergent Asset

Management Ltd, que despontou nos setores de defesa e indústria de alta tecnologia

nos Estados Unidos, agora se especializou em fundos de investimento agrícola. Em

meio à recessão global em 2008, estabeleceu um African Agricultural Investment

Fund que ambiciona amealhar 3 bilhões de euros, prometendo retornos anuais na

casa de 30%. A empresa se associou a Grainvest, uma das maiores companhias

sul-africanas na SAFEX, para constituir a Emvest Agricultural Corporation,

empresa que serve de veículo para investimentos britânicos, sul-africanos ou de

outra origem na agricultura continental. Outro exemplo é o United Fruit Farmers

and Agri Asset Management, parte da Old Mutual’s African Agricultural Fund,

vinculado à poderosa seguradora sul-africana. Esse fundo oferece a possibilidade

de investir tanto no mercado doméstico como na região (COUSINS; HALL, 2018).

Ao mesmo tempo, multinacionais têm adquirido corporações sul-africanas, que

servem como veículo para a expansão regional. Um exemplo é a Pannar Seeds, que

foi adquirida por uma marca da Du Pont, a Pioneer Breed em 2013, consolidando

uma divisão do mercado de sementes sul-africano nas mãos de duas empresas:

Pioneer e Monsanto. Outro exemplo dessa trajetória é a gigante do açúcar Ilovo,

que opera em seis países da região, mas que atualmente pertence à Associated

British Foods. Embora mantenha sua base de operações na África do Sul, não se

trata mais de uma companhia sul-africana. Companhias sul-africanas também

participam de empreendimentos florestais em Moçambique e Gana, projetos

agrícolas no Congo, Moçambique, Swazilândia, Zâmbia, Zimbábue e Nigéria, e,

em turismo, como em safaris e ecoturismo, em Moçambique, Tanzânia e Uganda

(BOMBA, 2018; COUSINS; HALL, 2018).

Portanto, a expansão do agronegócio sul-africano tem acontecido em

competição, mas também em associação com corporações dos países centrais.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 31-51

45Fabio Luis Barbosa dos Santos

Muitas das empresas sul-africanas de semente, agrotóxicos e fertilizantes participam

de processos de fusões e aquisições, nos marcos da sua expansão internacional.

Outra característica da expansão regional de negócios sul-africanos é a

coexpansão, ou seja, a projeção regional de parcerias comerciais já existentes.

A Unitrans, que opera em 10 países na África Austral, opera em parceria com

outras empresas sul-africanas, como a Tiger Brands e a RCL Foods. Outro caso

ilustrativo é a expansão de cadeias de fast-food e de supermercado. Quatro grandes

redes sul-africanas expandiram suas operações na região: Shoprite, Pick n Pay,

Spar e Woolworths. A principal delas, Shoprite, estabeleceu programas de apoio a

produtores locais para que eles atendam aos requisitos de quantidade e qualidade

de suas operações. No entanto, em 2016, ainda importava 98% de suas frutas e

vegetais da África do Sul (TEMBO, 2018).

Nesses casos, não foi possível mapear políticas específicas do Estado sul-

africano em apoio da expansão regional, para além de uma atuação em prol da

liberalização comercial, já descrita. Na realidade, os testemunhos de analistas,

servidores públicos de alto nível e homens de negócios sugerem que essa expansão

tem sido um assunto privado, que acontece em grande medida à revelia do Estado.

Um executivo da MTN, empresa de telefonia sul-africana que se expandiu

globalmente, relata um episódio que ocorreu quando trabalhava na sua principal

concorrente, a Vodacom – atualmente controlada pela britânica Vodafone. Essa

empresa teria entrado no mercado moçambicano em resposta a um pedido pessoal

do então presidente Nelson Mandela. Do ponto de vista corporativo, trata-se

de um país em que os potenciais clientes se concentram em poucas cidades

esparsas em um vasto território, o que torna a cobertura telefônica dispendiosa

e, portanto, pouco rentável. Entretanto, como disse o executivo, “ninguém dizia

não a Madiba” – modo como é conhecido Mandela. Questionado sobre a forma

de penetração dessas empresas na região, relatou que, frequentemente, governos

africanos convidam empresas sul-africanas a fazerem negócios em seu país, porque

elas aportam investimento em economias pouco diversificadas (NYOKA, 2018).

Nesse mesmo diapasão, mas de um ângulo distinto, um servidor, que ocupava

em 2018 um alto cargo vinculado ao Ministério de Indústria e Comércio, opina

que há pouca estratégia governamental e que a expansão corporativa tem sido, em

larga medida, um movimento na esfera privada (GWYNNE-EVANS, 2018). Prevalece

entre os analistas a percepção de que a internacionalização evolui caso a caso,

sem constituir uma política totalizadora que articule esse movimento econômico

a um projeto político de liderança regional, ou de projeção global (GOGA, 2018;

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 31-51

46 África do Sul e o seu entorno regional: existe um subimperialismo sul-africano?

NAIR, 2018). Outro economista que serviu no governo lembra que as corporações

sul-africanas se beneficiam do seu conhecimento da realidade africana para fazer

negócios, escoradas na superioridade relativa das instituições e da infraestrutura

do país no contexto da região (KASSIM, 2018). Nessa perspectiva, a África do

Sul opera também como porta de entrada para negócios globais no continente

(SCHOLVIN; DRAPER, 2012).

Entretanto, se a África do Sul se destaca no contexto regional, o país encara

obstáculos para que essas vantagens comparativas se desdobrem em um projeto

nacional. Constatam-se dificuldades de natureza diversa, desde o tamanho

relativamente pequeno da economia até entraves políticos. Um analista, que

esteve presente no lançamento da Nepad, entende que a dificuldade de formular

uma estratégia coerente é acentuada pelo descolamento entre os negócios,

majoritariamente nas mãos dos brancos, e a política, comandada pelos negros

(MULLER, 2018). Sugere-se que a formulação de uma política consistente de

integração regional esbarra também na escassa coordenação entre os governos

da região, agravada pela falta de coesão entre os diferentes ministérios e órgãos

governamentais no seio do governo sul-africano (BERTELSMANN-SCOTT, 2018;

KASSIM, 2018; MONDI, 2018?).

Reflexões finais

Resultado de intensa pressão social, mas também de constrangimentos

econômicos, o fim do apartheid implicou ambiguidades na política sul-africana.

No plano doméstico, a transição pactuada implicou em uma modalidade de

arranjo em que os brancos preservaram seu poder econômico, enquanto os

negros assumiram o comando da política e o controle do Estado. Nesse processo,

o histórico ideário igualitário, associado à Freedom Charter dos anos de 1950,

cedeu passo às políticas de ajuste estrutural características do neoliberalismo.

Na esfera internacional, o fim do apartheid encerrou o isolamento sul-africano,

ao mesmo tempo em que aumentou a suscetibilidade aos movimentos do capital

global que então se intensificavam. Por outro lado, a posição do país no contexto

africano modificou-se radicalmente, e o Estado, até há pouco repelido pelos

vizinhos, subitamente investiu-se do prestígio internacional que a liderança de

Mandela lhe conferiu.

O sucessor de Mandela, Thabo Mbeki, sonhou grande e pretendeu recuperar

o ideário de unidade africana. Entretanto, esse desígnio ambicioso confrontou-se

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 31-51

47Fabio Luis Barbosa dos Santos

com limitações econômicas e políticas para prosperar sob liderança sul-africana.

À maneira da IIRSA na América do Sul, mas sem que se tenha criado uma organização

comparável à UNASUL no caso africano, as aspirações mais nobres de unidade se

esvaziaram com o passar dos anos, enquanto o esqueleto associado à integração

infraestrutural segue avançando sob a égide do AfDB, um primo do BID.

Entretanto, prosperou a expansão de negócios sul-africanos no continente.

Esse movimento teve particular intensidade na África Austral, onde arranjos de

integração comercial favoreceram a indústria sul-africana às expensas de países

vizinhos, como nos casos de Zimbabwe e Zâmbia. A avalanche de negócios e

produtos sul-africanos em setores que vão desde o comércio varejista à rede

bancária, do conteúdo televisivo às grifes nos centros comerciais, lastreou a

noção de que existe um subimperialismo sul-africano na região. Os superávits

comerciais desse país com seus vizinhos, que ademais sustentam uma atividade

manufatureira que não é competitiva em outros mercados, reforçam tal percepção.

As entrevistas em Zimbábue e Zâmbia, embora constituam apenas uma

amostra, revelam o sentimento de que essas assimetrias estão calçadas em um

desígnio estratégico do governo sul-africano, percebido como um ator poderoso

e, portanto, determinante no contexto regional. Posturas de arrogância ou de

insensibilidade dos investidores desse país, que importam em lugar de abastecerem

seus hipermercados de hortifrutigranjeiros locais, por exemplo, agravam essa

hostilidade. Cumpre ressaltar que essa percepção transcende filiações ideológicas,

e está presente em análises sob o prisma da esquerda, mas também no campo

liberal.

Contudo, as entrevistas na África do Sul, envolvendo intelectuais, policy-makers

e funcionários de alto escalão nos setores público e privado, apontam em outra

direção. Sob o prisma desses observadores, o país sob o comando da ANC emerge

como uma potência econômica no contexto regional em que está inserido, mas cujo

potencial de liderança política não se realiza. Salientam-se múltiplas contradições

que atravessam o governo e, em última análise, o próprio capitalismo sul-africano,

dentre as quais: negócios principalmente nas mãos de brancos, enquanto o Estado

é comandado pelos negros; relações econômicas superavitárias com os vizinhos

que, por sua vez, sustentam relações deficitárias com o mercado mundial; a

expansão de negócios sul-africanos que, ao se internacionalizarem, frequentemente

deixam de ser africanos; contradições entre as exigências mercantis imediatas

(por exemplo, do DBSA) e a necessidade de consolidar as estruturas para uma

articulação econômica e política regional.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 31-51

48 África do Sul e o seu entorno regional: existe um subimperialismo sul-africano?

Nesse contexto, a descrição dos governos da ANC como subimperialistas deve

ser matizada, pois embora constatem-se relações assimétricas na região, o Estado

parece simplesmente impotente para consolidar um projeto político coerente nessa

direção. Talvez a África do Sul pretendesse ser subimperialista, mas parece não

reunir a capacidade para isso sob a ANC.

Referências

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(CCRED). University of Johannesburg.

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KASSIM, Fuad. Assessor do Minister of Finance at Treasury (2010 a 2018).

MARKOWITZ, Chelsea. Pesquisadora do SAIIA.

MONDI, Lumkile P.. Foi Chief Economist e Executive Vice President of Professional

Services at The Industrial Development Corporation of South Africa Limited. Também

foi Vice President at the Industrial Development Corporation. Trabalhou por sete

anos como Deputy Treasurer at Transnet.

MOSHOESHOE, Mopeli. Professor do Departamento de Relações Internacionais da Wits

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MULLER, Mike. Engenheiro, consultor de empresas do setor hidroelétrico. Pesquisador

da Wits School of Governance.

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51Fabio Luis Barbosa dos Santos

NYOKA, Nkateko (conhecido como Snakes). Chief Ofﬁcer of Legal and Regulatory at Vodacom.

Anteriormente, trabalhou na MTN, a outra grande empresa de telecomunicações de

origem sul-africana.

PARSHOTAM, Asmita. Pesquisadora do South African Institute of International Affairs

(SAIIA).

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BOMBA, Briggs. Diretor do Trust for Africa.

CHIRIMAMBOWA, Tamuka. Secretário executivo do Institute of Public Affairs in Zimbabwe.

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MUDZONGA, Evangelista. Zimbabwe Economic Policy Analysis and Research Unit.

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HAMUSAKWE, Basil. Diretor do Mass and Media communication center, University of

Zambia.

MADIMUTSA, Clever. Departamento de Política, University of Zambia.

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MULOBELA, Whitney. Jornalista e ativista social, Non-Governamental Gender´s

Organization Cordinating Council.

TEMBO, Bernard. Zambia Institute for Policy Analysis and Research (ZIPAR).

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 52-79

52 Sino-Philippine relations as the modern tributary game: moving beyond the South China Sea disputes

Sino-Philippine relations as the modern tributary

game: moving beyond the South China Sea disputes

As relações sino-filipinas como o jogo tributário

moderno: para além das disputas no Mar do Sul da China

DOI: 10.21530/ci.v14n1.2019.877

Bruno Hendler

Abstract

This article examines the China-Philippines relations in the South China Sea (SCS) from

1997 to 2017. The premise is that the China’s interaction with litigating neighbors in the

SCS (such as Vietnam and the Philippines) is shaped by strategic, political-economic and

symbolic relations analogous to the dynamics of the Imperial China with the nomadic peoples

of Central Asia in the so-called “tributary game” (ZHOU, 2011). The central hypothesis is

that, just as the tributary game lasted for centuries in an asymmetric but relatively stable

pattern, the same asymmetrical and stable pattern tends to prevail in the contemporary

stage. In this scenario of a de facto Chinese control of many positions in the SCS and the

expectation of economic gains by the Philippines, it is more likely that the tributary game

shall move away from a conflictive stance and towards the conciliation-submission stance

consolidated by the mutual learning process and by the inevitable economic and diplomatic

gravitation of Asian countries around China.

Key-words: China-Philippines Relations; China’s Pre-modern Tributary Game; South China

Sea Disputes; China’s Foreign Policy; Philippines’ Foreign Policy.

Resumo

Este artigo examina as relações China-Filipinas no Mar do Sul da China (MSC) de 1997 a 2017.

A premissa é que a interação da China com os vizinhos litigantes no MSC (como o Vietnã e

as Filipinas) é moldada por relações estratégicas, político-econômicas simbólicas análogas

à dinâmica da China Imperial com os povos nômades da Ásia Central no chamado “jogo

1 Professor Adjunto do curso de Relações Internacionais da Universidade Federal de Santa Maria.

Artigo submetido em 04/01/2019 e aprovado em 17/04/2019.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 52-79

53Bruno Hendler

tributário” (ZHOU, 2011). A hipótese central é que, assim como o jogo tributário durou séculos

em um padrão assimétrico, mas relativamente estável, o mesmo padrão assimétrico e estável

tende a prevalecer no estágio contemporâneo. Em um cenário de relações bilaterais com

controle chinês de facto de muitas posições no MSC e de expectativa de ganhos econômicos

pelas Filipinas, é mais provável que o jogo tributário se afaste do polo conflituoso e se

aproxime do polo de submissão-conciliação, consolidado pelo processo de aprendizagem

mútua e pela inevitável gravitação econômica e diplomática dos países asiáticos em torno

da China.

Palavras-chave: Relações China-Filipinas; Jogo Tributário Pré-moderno da China; Disputas

no Mar do Sul da China; Política Externa da China; Política Externa das Filipinas.

Introduction

This article examines the China-Philippines relations in the South China

Sea (SCS) from 1997 to 2017. The premise is that the China’s interaction with

litigating neighbors in the SCS (such as Vietnam and the Philippines) is shaped

by strategic, political-economic and symbolic relations analogous to the dynamics

of the Imperial China with the nomadic peoples of Central Asia in the so-called

“tributary game” (ZHOU, 2011). The central hypothesis is that, just as the tributary

game lasted for centuries in an asymmetric but relatively stable pattern, the same

asymmetrical and stable pattern tends to prevail in the contemporary scenario,

in line with Steve Chan’s (2016, 36) argument.

Nevertheless, we argue that the contemporary tributary game (which oscillates

between poles of cooperation and conflict) is embedded in a gradual long-term

process in which China, as a regional power, creates new core-periphery relations

with its Asian neighbors. The cooperation-conflict oscillation is constant in

international relations, but the core-periphery dynamic adds complexity to the

specific case of Sino-Philippine territorial disputes in the SCS, resembling the

pre-modern tributary game. Furthermore , the US´ projection in Asia Pacific

is another novelty of the contemporary period and must be considered as an

intervenient variable in the tributary game, as well as its historical proximity with

the Philippines in particular.

This article is also inspired by the “lines in the sand” research agenda, which

offers an unconventional interpretation of territorial boundaries: rather than a

territorially fixed static line, the concept of border should be understood as dynamic

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 52-79

54 Sino-Philippine relations as the modern tributary game: moving beyond the South China Sea disputes

and flexible, product of a series of political, social and economic practices (PARKER

et al., 2009). And just as lines in the sand are easily erased and redrawn, lines

in the water, such as the SCS case, are also constantly drawn and redrawn as the

product of material and symbolic processes among societies and sovereign states.

In order to understand this process, the article is divided into the following

topics: i) a conceptual debate on the pre-modern tributary game; ii) the new core-

periphery relations produced by China’s rise in the 21

Century; and iii) the new

tributary game between China and the Philippines, in which the SCS issue and

the “lines in the water” play a relevant role.

The tributary game in China’s history

The idea of a Chinese tributary system was developed by the American

scholar John K. Fairbank in the first half of the twentieth century. The author

suggested the existence of a set of relations among nations of Central and East

Asia in which an outer periphery (of barbarian peoples) and an inner periphery

(of Sinicized peoples) would gravitate towards the Chinese Empire (LEE, 2016).

Fairbank (1942) argues that China’s civilizational centrality would derive both

from a material basis of military power and economic strength and also from a

cultural superiority expressed in Confucian literature, arts, and codes of conduct.

Above all the cited elements , the author emphasizes the symbology of the

rituals of submission to the Chinese emperor and the subsequent diffusion of

Chinese values. The emperor´s political authority conferred by Confucianism would

be the basis of the Empire’s relations with foreigners, in a dynamic of mutual

expectations and mutual gains. Foreign leaders would send tributary missions with

rare commodities, exotic animals and a commission of official representatives (or

the foreign ruler himself) would perform the ritual of formal submission (kowtow).

Such products had a rather symbolic value, strengthening the prestige of the emperor

before his subjects and the foreign polities (FAIRBANK, 1942). In addition, the

Chinese sovereign granted titles and investitures, coopting allies and forming a

buffer zone of sinicized kingdoms that protected the heart of the empire against

the attacks of non-sinicized “barbarian” peoples. Thus, in addition to symbolic

gains, the formation of an allied belt also had an important military function.

On the other hand, the tributary system was also important for its vassals.

Formal submission conferred prestige to legitimize foreign leaders before their

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 52-79

55Bruno Hendler

subjects and neighboring polities. The connection with China guaranteed not only

symbolic status, but also access to trade in high value-added Chinese products

and military support in conflicts against internal factions and against neighboring

kingdoms. Thus, in Fairbank´s view, the symbolic sphere was the core of the

tributary system and was complemented by material gains in trade and regional

and domestic power disputes. Although the centrality of the symbolic ties is often

questioned, much of the academic literature that followed is based on at least

one of these three elements (civilizational/cultural centrality, military power and

economic strength) hence Fairbank’s importance for the area studies.

One of these lines of research, the borderland studies, examines the interaction

between Imperial China and the nomadic peoples. In this field, Fangyin Zhou

(2011) perceives a pattern of interactions and proposes a theoretical tool to examine

specific cases in history. The author aims to analyze the stability of what he calls

the “tributary system” and to see it as “a continuous set of abstract principles that

were applied to both diplomatic strategy and foreign policy over several thousand

years of Chinese history” (ZHOU, 2011).

Feng Zhang (2009) infers that each Chinese dynasty had its own tributary

system and ponders: “Why was Chinese foreign policy characterized by rigidity

at certain times and by pragmatism and flexibility at others?” (ZHANG, 2009)

How can we explain the “constancy” of sinocentric discourse in face of historical

“variables”? How did the narrative of Chinese centrality remain relevant despite

the multiple aspects it acquired? And in a realistic perspective, Zhang’s response

(2009) is: through legitimacy and security. Thus, the author follows Fairbank’s

vision but attributes an equal relevance between the strategic and the symbolic

dimension. To him, security stems from the premise that the Chinese Empire, like

any empire, was concerned with its physical security and, whether in a strong

dynasty (Ming) or in a weak one (Song), the same legitimacy granted by sinocentric

discourse was used either for expansion or defense purposes.

In this line, Zhou (2011) adopts a neorealist view of the tributary system,

which is defined by the distribution of power among state units and by rational

choice in strategic interactions, in a kind of “tributary game”. In face of the

asymmetry of capabilities in favor of China, Zhou suggests that each agent

faces a dilemma between two options: China may play a conciliatory strategy or

that of a punitive expedition, each of which, respectively, represents peace or

war; and the peripheral state can either engage in border harassment or submit

to China.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 52-79

56 Sino-Philippine relations as the modern tributary game: moving beyond the South China Sea disputes

Figure 1 – The Tributary Game

Peripheral state

Border Harassment

Submission

China

Conciliatory stance

Punitive mission

Source: elaborated by the author based on Zhou, 2011.

The table above shows the possible results in the tributary game. (B) is the

Nash Equilibrium, when neither player has incentives to change the status quo

This is the optimal response, when submission to China, rather than border

harassment, is more beneficial to the peripheral state; and a conciliatory stance,

rather than a punitive mission, is more beneficial than a punitive mission for

China. Thus, (B) is the ideal situation for an eternal balance in the tributary game:

China adopts a peaceful and non-hostile stance towards its neighbor, which does

not represent a military threat, and it eventually submits to the sinocentric world.

Zhou finds empirical cases in history with the following pattern:

A =

C =

D =

B =

A. Confronted by border harassment from a peripheral

state (B =

A), China moves from the conciliatory stance to the punitive one

(A =

C). In this case, the peripheral state maintains the aggressions despite

the punitive missions because the benefits from looting are high. But there is a

moment when the costs of fighting Chinese forces are greater than the gains from

looting, so the peripheral state passes to the submission stance (C =

D).

This model is applied to regions and peoples that China was unable to formally

annex due to geographic, social or military reasons, i.e., if an independent polity

was incorporated to the Chinese Empire, it would lose the autonomy to play

the tributary game. Thus, if the ultimate conquest is impossible, China tends

to end the punitive missions and subjugate its neighbor s by a mix of economic

and symbolic incentives. The Middle Empire moves to the conciliatory stance

(D =

B) when Chinese emperors send gifts and give symbolic titles to neighboring

leaders (investitures) and grant privileged access to long-distance trade networks,

giving upthe military option temporarily.

Zhou argues that the tributary game prevailed in the following cases: Qing

Dynasty’s Emperor Qianlong relations with the Kingdom of Burma in the mid-18

2 In game theory, the Nash equilibrium is a kind of solution concepts of a game involving two or more players,

where no player has anything to gain by changing only his own strategy. In other words, If each player has chosen

a strategy and no player can benefit by changing his strategy while the other players keep theirs unchanged,

then the current set of strategy choices and the corresponding pay-offs constitute a Nash equilibrium (Hotz).

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 52-79

57Bruno Hendler

Century; Ming Dynasty’s response to the Japanese invasion of Korea in the 17

Century; and the Sui-Tang dynasties’ relations with the kingdoms of Korea in the

century. Nevertheless, if we consider only the last two Chinese dynasties (Ming

and Qing), the frequency of conflicts with nomadic peoples is much greater than

those with sedentary kingdoms. There is a vast bibliography that portrays Central

Asia but not East Asia as the main source of military threats to China (KANG,

2010; PERDUE, 2005). Actually, clashes with nomads accounted for almost 80%

of all China´s external conflicts during Ming and Qing

Dynasties (1368-1841).

Table 1 – Frequency of conflicts in the tributary system

Ming (1368-1644) Qing (1644-1841) Total (1368-1841)

Nomads 200 52 252

Pirates 60 0 60

Sinic Sates (Vietnam, Korea, Japan) 11 1 12

Source: Elaborated by the author, based on KANG, 2010.

Based on this data, we assume that Late Imperial China’s strategic thinking

for the north-west boundary arc (with the nomadic peoples) had a discernible

pattern. It was the locus of security threats where “war” properly happened. In this

scenario, it was necessary to adopt a defensive stance, either by conciliation or by

punitive missions, and even territorial expansion was justified by the creation of

buffer zones with sinicized peoples to protect the agricultural heart of the empire

and to ensure the security of long-distance trade routes.

The construction of the Great Wall in various periods of China’s history

illustrates a great contradiction in this case. On one hand, it represents the

defensive logic against the constant harassment of smaller polities. On the other,

it depicts the inefficiency to deal with the mobile military forces of these nomadic

peoples, preventing the emergence of a well-defined territorial boundary. In spite

of the Great Wall effort, China’s north and western borders were truly mutable

and flexible “lines in the sand”. It was a transitional area containing merchants,

nomads, oasis settlers, peasants, fortifications and military men – all from multiple

nationalities (PERDUE, 2005).

In a dialogue between Peter Perdue and Zhou, we infer that there was a

well-defined pattern in China’s northern and western frontiers, a certain degree

3 The Qing Dynasty lasted until 1911 but the data ends in 1841, when the Opium War put an end to the Sinocentric

World.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 52-79

58 Sino-Philippine relations as the modern tributary game: moving beyond the South China Sea disputes

of predictability in the instable borderlands. In other words, the frequent clashes

between nomads and Chinese forces were not chaotic, they were crises within the

system, but not crises of the system itself. Thus, the existence of a stable tributary

game that faced constant military instability is a plausible thesis. The means of

violence between polities was a relevant variable of this system, although not

the only one.

In sum, we know the Chinese were unable to hold the invasions of Mongols

and Manchus in different moments of history, but in spite of these two failures,

they were successful in preventing hundreds of other incursions from northern/

western polities. And this was a consequence of: a) the choice, by other polities,

to avoid direct confrontation with China or to submit to its world order; and b)

the tributary system, which could bear a “limited instability” of border harassment

and punitive missions in order to preserve itself.

The structural contemporary process: China’s rise in the 21

Century and the new Core-Periphery relations

Zhou’s tributary game (2011) is a type of game theory with the following

premises: i) there is an asymmetry of capacities between two actors (China and

the peripheral state); ii) this asymmetry is moderate, i.e., the maximum gain

does not imply the annihilation of one actor by the other; and iii) as a theoretical

model, it is ahistorical and not subjected to long-term processes.

The tributary game oscillates between two poles: cooperation (neighbor’s

submission and China’s conciliation) and conflict (neighbor’s harassment and

China’s punitive missions). As a cycle, there are no eternal points of maximum

gain or loss: there are occasions when border harassment is more advantageous

than submission (to the neighbor) and others when a punitive mission is more

advantageous than co-optation (for China). However, the system tends to a cycle of

cooperation and conflict that would be eternal if it was not affected by a learning

curve process between the actors, who familiarize and predict the behavior of the

other, and by historical processes of medium and long duration.

Our central hypothesis is that China’s disputes with the Philippines in the

South China Sea (SCS) present a dynamic analogous to the tributary game.

However, instead of the eternal oscillation between the conflict and cooperation

poles, it has been gradually shaped by the mutual learning process and, above all,

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 52-79

59Bruno Hendler

by China’s rise as a regional power. Even though it does not imply the annexation

of peripheral states such as the Philippines, it tends to reduce their margin of

maneuver and push them to the submission stance with economic and symbolic

gains in lieu of strategic concessions.

The disputes in the SCS are “lines in the sand” in the sense that they are

affected by flexible and dynamic issues. It is a phenomenon that shapes and is

shaped by social, political and economic matters that stretch far beyond hard

politics. The three vectors of China’s external projection since 1997 are expressed

in the intersections 1, 2 and 3 and the question that this model intends to answer

is: if the abstract model of the tributary game reemerged today, what would be

its concrete implications?

Figure 2 – China’s vectors of external projection

STRATEGIC

POLITICAL

ECONOMY

SYMBOLIC

INSTITUTIONAL

Econ.

Statecr.

Peaceful

Rise

Win-Win

Source: elaborated by the author, 2019.

The political economy vector has undergone profound transformations since

2008. Based on a successful and complex struggle between the government and the

national bourgeoisie, there was a complexification of economic relations with the

outside world under state guidance (NOGUEIRA, 2018). If this vector was driven

by structural reforms, foreign direct investment attraction, public investment and

export incentives in the 1990s and 2000s, foreign trade remained important, but

it started to share attention with other sectors that make up a complex “toolkit”

of economic projection, which we call economic statecraft. Leonard (2016) points

out China’s five major tools since the late 2000s: trade, investment, financial

services, Renminbi internationalization and logistics integration through the Belt

and Road Initiative (BRI).

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 52-79

60 Sino-Philippine relations as the modern tributary game: moving beyond the South China Sea disputes

These processes arise from the saturation of a model based on public

investments and exports surplus. One of the main internal constraints that impel

this economic statecraft is the idle capacity of numerous productive sectors, which

enhances a growing reliance on infrastructure works, an inflation of the real estate

market, indebtedness of provinces and local governments, and a high leverage

rate of banking and non-banking sectors. In order to mitigate these tendencies,

state banks such as the Export-Import Bank of China (China Exim Bank) and

the China Development Bank (CDB) started to support the internationalization

of public enterprises through cheap credit (CINTRA; PINTO, 2017). In addition,

China’s high savings rate and corporate governance structure were combined

with the distorted capital market to support the Chinese Outward Foreign Direct

Investment (OFDI). Therefore, with the high competition in the domestic market,

exploited by domestic and foreign companies, and the competitive leap of Chinese

firms, the country’s OFDI rose considerably in the mid-2000s and 2010s.

This way, Chinese companies started to invest abroad to gain more control over

value chains and to access new technologies, markets and resources (NOGUEIRA,

2012). The approach to African countries, for example, has taken place through

internal articulations that bring together the Chinese government, the financial

institutions (Exim and CDB) and the state companies (Ribeiro, 2017) and such

processes denote a change of focus from developed to developing countries. In

short, the political economy projection through the state’s dirigisme in vital sectors

such as energy, infrastructure, food and technology has functioned as a relief for

internal constraints.

The strategic vector underwent significant changes in the last decade as well.

In quantitative terms, there were no surprises because public spending in the

military remained around 2% of the GDP since the late 1990s. However, there

was a sharp growth in absolute values: the official data indicates that, from 2008

to 2016, investment jumped from US$60 billion to US$151 billion, but there is

evidence that the Chinese government minimizes the indicators. Other sources

such as the SIPRI point to a leap from around U$86 billion to US$215 in the same

period. Thus, in spite of a relative decline in military spending in 2017 (1,3% of

the GDP in 2016), absolute values are still rising and remain much higher than

other Asian countries’ spending.

However, the great strategic shift is qualitative and consists on a military

doctrine change: from an extensive and defensive logic (it focused on quantity

of troops and weaponry for border protection) to an intensive and offensive one

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 52-79

61Bruno Hendler

(centered on non-conventional sectors, such as space program and cyberwar, and

greater emphasis on power projection in the Asia-Pacific scenario and beyond

through the Navy and the Air Force). These changes began in the 1990s and

2000s, with cuts in personnel, improvements in the industrial-military complex

and integrated joint operations in the armed forces (FISHER JR, 2010), gaining

momentum in the last decade with the construction of aircraft carriers, submarines

and other vessels capable of navigating beyond the Asia-Pacific’s first island chain.

Finally, there is a growing focus on informatization of command and control lines,

air force modernization and investments in cyber and space sectors.

Above these doctrine changes there are permanent strategic concerns:

separatism (Tibet and Xinjiang), the status of Taiwan, the Koreas issue and the

relations with the great powers. But one of the main changes, which is linked to

the new military doctrine, refers to the maritime territorial disputes with Japan

and the Southeast Asian countries. The military asymmetry with the latter and

the historical resentments with the former are elements of growing relevance in

Chinese strategic calculation and reinforce a doctrine focused on the projection

of naval power. As a matter of comparison for further analysis, China is ranked

in the 3th in the global firepower index, while the Philippines is only the 64th.

The unbalanced correlation of naval power between both countries is expressed in

numbers: 52 to 3 frigates, 76 to 0 submarines, 42 to 10 corvettes, 192 to 39 patrol

craft and the total naval assets is 714 to 119 (GFP).

The interface between the political economy and the strategy vectors is the

hard core of the Chinese post 2008 external projection. The asymmetric economic

interdependence that China has built with its neighbors has been shaping their

behavior on sensitive topics such as Taiwan and the SCS, hence the more dependent

on Chinese capitalism the less combative these countries tend to be. Another issue

is that Chinese state owned enterprises (SOE´s) have operated in strategic sectors

of neighboring countries such as energy, communications and transport and can

be used to blackmail or threaten governments in case of a military escalation.

In that sense, Chong (2014) presents an interesting debate on Singapore’s cyber

vulnerability towards China. In a complementary way, the strategic vector is also

important to the political economy one because it ensures the safety of sea lanes

and generates income from the exports of the industrial-military complex products.

Finally, the symbolic and institutional vector goes far beyond traditional

diplomacy and encompasses the activities of politicians such as Xi Jinping and

Li Keqiang, academics, military, media and envoys to international organizations.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 52-79

62 Sino-Philippine relations as the modern tributary game: moving beyond the South China Sea disputes

Naturally, Chinese diplomacy has its own dynamics, but its performance tends to

be an extension of the other two vectors both in bilateral and multilateral contexts.

The interface with the political economy sphere is clear by the diffusion of

the “win-win game” motto, which creates a positive image of Chinese enterprises

through media and political direct support in negotiating contracts with foreign firms

and governments. In bilateral relations, particularly with developing countries, the

Chinese government has promoted cooperation projects in several topics such as

agriculture, trade, finance, investment, tourism, technology, circulation of people,

etc. (Clemente, 2016). In the multilateral level, Beijing has sponsored and/or actively

participated in hundreds of medium and high-level meetings, strengthening the

image of China as a responsible partner and a promoter of development.

The symbolic interaction with the strategic vector has appeared on the so

called military diplomacy, with China’s participation in joint military exercises,

training of foreign forces, humanitarian aid and transfer of arms and military

equipment. From 2003 to 2016 Beijing participated in 349 joint military exercises

with 56 countries, ranging from combat training to operations of hospital-ships

in poor countries in Africa. In the multilateral arena, China has been actively

participating in UN peacekeeping missions and joined regional institutions and

regimes such as the Asean Regional Forum and the Declaration of Conduct in the

South China Sea. Thus, the military diplomacy reinforces the image of China as a

rising, responsible and non-revisionist power, concerned with peace and stability

in its regional and global environments.

Nevertheless, the US projection in Asia Pacific, recently updated to Indo-Pacific

by the White House vocabulary, remains a relevant factor to counterbalance China´s

rise. The US presence in Asia Pacific dates back to the mid-nineteenth century

when, in 1854, Commodore Perry’s celebrated Naval Expedition, inspired by the

Manifest Destiny, used gunboat diplomacy to establish formal relations with Japan

and open the ports of Hakodate and Shimoda for free trade. At the turn of the

twentieth century the Americans also secured trade interests with China. In 1902,

as a consequence of the Spanish-American War, the US took Spanish territories in

Central America (Cuba and Puerto Rico), in the Pacific Ocean (Guam and Wake)

and, after supporting the Moro Rebellion against Spanish rule, they repressed this

nationalist movement and turned the Philippines into a formal protectorate until

1946 (Pires, 2013).

Throughout the Cold War, American influence became even stronger with the

creation of SEATO and the hub-and-spock system of bilateral alliances with Japan,

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 52-79

63Bruno Hendler

South Korea, Australia, Taiwan, Indonesia, Thailand and the Philippines. At the

end of the Cold War, this system gained new contours: instead of containing the

socialist bloc, it became a tool to counterbalance China through softer elements

of power such as its participation in the ASEAN Regional Forum, increased

economic interdependence and cooperation on non-conventional security issues

such as counterterrorism and humanitarian aid in cases of natural disasters and

pandemics (Acharya, 2008, 41).

The tributary game between China and the Philippines: is China

acting as its former self?

“China is acting as its former self”. This is how Julio Amador III described the

current posture of the Asian giant in the 21

Century

. He continued: “China wants

new tributaries? It might even be true, but the former tributary system lasted long

only because its associates had commercial benefits with China. Philippine sailors

landed in China before Chinese sailors landed in the Philippines” (AMADOR III,

2017). If that is the case, how can the tributary game explain the current affairs

between the two countries?

The disputes in the SCS are at the intersection of China’s three outward-

projection vectors because the states involved are tightly bound by strategic,

symbolic, and political economic issues. Furthermore, the tensions bring to the

surface the contradictions of China’s rise in a mirrored version, a kind of upside-

down world in allusion to the series Stranger Things. That is, China’s economic

statecraft may be affected by unprofitable projects and may jeopardize the national

security of its neighbors; the win-win motto can turn into a win-lose game because

of socio-environmental impacts and asymmetric interdependence; and the “peaceful

rise” may be overshadowed by the “China threat” due to military modernization

and to Chinese assertiveness in territorial disputes.

Isolating variables and identifying causal links are difficult tasks, but

a historical glance may reveal some clues about this process. Based on the

Philippines’ presidential mandates we perceived how the country moved from a

cooperative relationship with China (with Gloria Macapagal Arroyo) to a conflictive

one (with Benigno Aquino III) and from that to a new friendly dynamic (with

Rodrigo Duterte) that fits into the “conciliation-submission” analogy of the tributary

4 Interview conceded during the author´s fieldtrip to Southeast Asia in October and November, 2017.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 52-79

64 Sino-Philippine relations as the modern tributary game: moving beyond the South China Sea disputes

game. And comprising all these mandates from 2001 up to date (2019), there was

a gradual process of mutual learning between the two countries’ bureaucracies

and China’s regional rise has built new core-periphery relations with its neighbors

(including the Philippines).

The elements of rapprochement in Arroyo’s two mandates (2001-2010) are

notorious. China’s peaceful rise motto was reinforced by joint military exercises

with Manila, the signing of a bilateral memorandum of understanding (in 2004),

the first official visit of a Philippine warship to Beijing and China’s multilateral

adherence to the Code of Conduct in the SCS in 2002. Nevertheless, president

Arroyo put into practice a policy of equi-balancing between China and US

(Castro, 2016: 139). She visited Washington in November 2001, received George

W. Bush in 2003 and strengthened security cooperation in the context of the War

on Terror: the US military assistance rose from US$38 million in 2001 to US$114

million in 2003

; the country was granted, along with Thailand, the status of major

non-NATO ally and became a center of logistics operations for the US military;

moreover its armed forces received training to fight the guerrillas in Mindanao

(CHIANG, 2017: 11). Due to the kidnapping of a Filipino worker in Iraq in 2004,

Angelo de la Cruz, Arroyo chose to withdraw the supporting troops in the American

occupation in Iraq, shaking relations with the US, but only temporarily.

China’s win-win motto was reinforced by the prolific presidential diplomacy

between Hu Jintao and Arroyo, coined as the “golden age of partnership” and

materialized in the subsequent signing of 83 bilateral cooperation agreements.

The economic statecraft was reinforced in two ways: bilateral trade grew

exponentially with a considerable Philippine surplus; and Chinese companies

invested about three billion dollars in the Philippine energy sector between 2008

and 2010 (AEI; CLEMENTE, 2016: 222).

The table below presents the main topics of bilateral relations through the

lenses of China’s vectors of external projection. For the most part of the 2000s

the interaction leaned toward the cooperation pole, as Beijing adopted a more

conciliatory stance and Manila a more submissive one. Because these are only

ideal concepts, it does not mean that the Philippines were totally obedient to

China – actually, Arroyo adopted a wise equi-balancing foreign policy between

US and China as aforementioned. The point is that both countries developed a

“mutual learning process” made possible by Manila’s openness to engage Beijing

5 There are divergences about these numbers. The USAID website displays a change from US$10 million to US$55

million.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 52-79

65Bruno Hendler

and by China’s charm offensive in Asia, which took shape precisely in the 2000s.

In broad terms, the SCS issue was not a top priority in the bilateral agenda: it

was neither used to promote “border harassment” by the Philippines nor used to

promote “punitive missions” by China.

Figure 3 – Arroyo and China: cooperation and equibalancing

in the “Golden Age of Partnership” (2001-2010)

Security/Strategic

• MOU (2004);

• JME’s with China;

• Philippine Vessel visits Beijing;

• US cooling in 200 (Angelo de la Cruz)

Symbolic – lnstitutional

• Cooperation projects (83 projects);

• Presidential diplomacy: “Golden Age of Partnership”

Political Economy

• Chinese FDI rises (2008 onwards);

• Philippine positive bilateral trade with China

South China Sea

• Note top priority issue until 2009, when both countries officialized

their claims on SCS

Source: elaborated by the author, 2019.

The golden era of partnership showed signs of exhaustion in 2009: President

Arroyo was linked to corruption allegations involving Chinese investments.

Furthermore, in March 2009 the president approved the Philippine Archipelagic

Baselines Law, which defines the territorial jurisdiction of the country and includes

the Scarborough Reef. In May 2009 the Chinese delegation submitted to the UN

the 9-dash line, Beijing’s official demand on SCS, which overlaps the 200 miles

exclusive economic zone of many countries in SE Asia. As a result, the number

of bilateral agreements fell abruptly and bilateral relations have cooled.

These facts changed the stances in the tributary game: Manila moved from

“submission” to the “border harassment” stance and Beijing from the “conciliatory”

to the “punitive mission” one. This trend gained momentum with the succeeding

president, Benigno S. Aquino III (2010-2016), who came to power with a campaign

of criticism on the rapprochement with China. It is impossible to infer which side

took the “first move” and it is sufficient to assume that both sides embarked in a

new phase of mutual misperceptions and hostilities that were channeled to the SCS.

This process was developed in three phases: first with the sparse clashes

between navies and fishermen from both countries in 2011. Second, with the

rise of tensions that culminated in a maritime standoff in Scarborough Schoal

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 52-79

66 Sino-Philippine relations as the modern tributary game: moving beyond the South China Sea disputes

(April, 2012), which affected the multiple facets of the bilateral relations and pushed

Aquino to institute arbitral proceedings against China in the PCA in January, 2013

(PCA). And third, the withdrawal of Philippine forces from Scarborough and the

subsequent Chinese occupation of several SCS elevations (including Scarborough),

sparkling a process of construction works of civil and military facilities in these

islands from 2013 onwards.

The table below describes the main events and characterizes them according

to China’s vectors of external projection.

Figure 4 – Philippines-China escalation in the South China Sea

Date Description of event Category

Feb, Mar, Oct, 2011 Sparse clashes between navies and ﬁshermen

Strategic and

Economic Statecraft

April, 8, 2012 Scarborough standoff between navies Strategic

April, 12, 2012

Hackers invade PH's Universities websites Symbolic-lnstitutional

April, 25, 2012 US-PH Joint Military Exercises Strategic

May, 2012 China's trade boycon Economic Statecraft

May, 2012 China's tourism boycon Economic Statecraft

May, 2012 Mutual protests in each other's Embassies Symbolic-lnstitutional

May-August, 2012 China vetoes ﬁshing activities in Scarborough

Strategic and

Economic Statecraft

May-August, 2012 PH's ﬁshermen ignore the veto

Strategic and

Economic Statecraft

June, 2012 PH forces retreat from Scarborough Strategic

January, 2013 PH opens the case against China in the PCA Symbolic-lnstitutional

April, 2014

PH-US sign the Enhanced Defense Cooperation

Agreement (EDCA)

Strategic

May, 2014

China: Construction sites in Johnson Reef

(Airstrip)

Strategic

April, 2015 China: Construction sites in Mischief lsland Strategic

September, 2015

China: Construction sites in Fiery Cross Reef

(Airstrip)

Strategic

January, 2016 China: Submarine base in Mischief Strategic

February, 2016

PH accuses China of building missile facilities

in the SES

Strategic

Source: elaborated by the author, 2019.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 52-79

67Bruno Hendler

Chan (2016) infers that Beijing’s counterparts in the maritime disputes “face a

trade-off between promoting thriving economic relations with China and contesting

vigorously its sovereignty claims”. The asymmetric economic interdependence

induces the peripheral country to seek a separation between economic and political

affairs, while the stronger party usually mixes them because it has more resources

to act on both boards.

Chan (2016) argues that China adopts a “reactive assertiveness” in the SCS:

“It has shown a general inclination to postpone confrontation unless it perceives

the other party in a dispute to have taken unilateral actions to breach or threaten

the status quo”. This concept fits China’s “conciliatory” stance in the tributary

game, when cooptation is less costly than coercion. But in 2011-2015 China was

far from a conciliatory power: it used economic and strategic tools as punitive

missions to push the Philippines to the “submission” stance. And only in 2016,

with a more favorable government in Manila, did Beijing switch to the reactive

assertiveness.

If we examine this process through China’s three vectors of foreign projection

we will find evidences of their “mirrored versions”. The peaceful rise motto was

jeopardized by its mirrored version – the China threat -, as Beijing started its

assertive policy in the SCS generating friction between Philippine and Chinese

navies on the oil exploration in Reed Bank and harassing Filipino fishermen around

the Scarborough reef. After the first clashes in 2011 and 2012, Aquino launched a

legal challenge to China’s demand in the SCS (in January, 2013) at the Permanent

Court of Arbitration, based on the United Nations Convention on the Law of the

Sea (UNCLOS) and cooled the bilateral relations (CHIANG, 2017).

Pushing even harder to the “border harassment” stance, Aquino found US

support with Barack Obama’s Pivot to Asia policy, which sought to strengthen

ties in the region to counterbalance China. The parties reached the Framework

Agreement on Enhanced Rotational Presence and Agreement in 2012 and the

Enhanced Defense Cooperation Agreement (EDCA) in 2014 (AMADOR III, MERCED,

TEODORO, 2015). This sequence of agreements can be seen as the update of the

Mutual Defense Treaty of 1951, for it grants access to military facilities in the

Philippines for US troops in return of modernization, maintenance and transfer of

supplies to local forces and aid to Filipino Coast Guard in maritime surveillance

(CHIANG, 2017; CASTRO, 2016). Furthermore, Aquino also strengthened military

cooperation ties with Japan, signing maritime security agreements and carrying

out the purchase of its vessels, naval technology and supplies (CASTRO, 2016).

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 52-79

68 Sino-Philippine relations as the modern tributary game: moving beyond the South China Sea disputes

The chart below demonstrates the sharp rise in US’ aid to the Philippines

both in economic and military sectors.

Chart 1 – Philippines: US Financial Aid (in US$ millions, from 2001 up to 2016)

700

600

500

400

300

200

100

12345678910111213141516

Economic

obligations

Military

obligations

Source: explorer.usaid.gov

This move may be perceived as a threat by China for three reasons: first,

for the quasi-permanent return of American forces in the Philippines. Second,

because Japan’s influence in the Philippines also grew. And finally because the

concept of rotating US forces in the Philippines could serve as an example for

other countries that feel threatened by China, such as Vietnam and Malaysia. In

short, after a decade of Arroyo’s equi-balancing with a smart move towards China,

Aquino moved away from Beijing and strengthened ties with US.

The win-win game was also affected by its win-lose mirrored version. The

number of cooperation projects fell from 52 (in 2005-2010) to 9 (in 2011-2016)

and the presidential diplomacy of Xi Jinping-Benigno Aquino did not replicate

the golden age of partnership of its predecessors. Instead of official visits, both

leaders met only briefly at the occasion of the APEC Summit, in 2014 in Beijing,

when only vague words on “finding constructive ways to resolve the SCS dispute”

were stated (ARCANGEL, 2014). Besides, Aquino also cancelled an official visit

to China in 2013, during the peak of maritime tensions.

6 This data was collected by March, 2018.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 52-79

69Bruno Hendler

Finally, Beijing used its economic statecraft to pressure Manila’s defiant posture

in three ways. First, the number and value of China’s FDI projects fell (Table 7).

Second, there was a tourism boycott applied by Chinese agencies concerned with

the safety of their citizens (Agbayani, 2012). And third, China started a trade war

against Philippines’ exports of tropical products, especially bananas. Through

non-tariff barriers, the Chinese authorities slowed inspections of perishable goods

from the Philippines in 2012 such as bananas, papayas, mangoes, coconuts and

pineapples, sending Manila a message without seriously damaging the Philippine

and Chinese economies (ASIA SENTINEL, 2012; STRATFOR, 2012). Instead of

harming strategic sectors such as electronics, Beijing used a limited “punitive

mission” to press the Philippine “border harassment” in the SCS. Subsequently,

since CAFTA came into force in 2010, the Philippines trade with China turned into

negative balance and the deficit faced a sharp fall after 2012.

The table below presents the main topics of bilateral relations during Aquino’s

administration. In the three axis of analysis there was a move from cooperative

to conflictual stance. And if the SCS issue was put aside in the “Golden Age of

Partnership”, it was turned into the focal point of distrust and mutual hostilities.

Figure 5 – Aquino and China: from cooperation to escalation (2010-2016)

Security

• SCS Clashes;

• Permanent Court of Arbitration (PCA)/UNCLOS litigation;

• US Rapproachment (EDCA);

• Strategic cooperation with Japan.

Symbolic-lnstitutional

• Decline of cooperation projects;

• Cooling of presidential diplomacy. Cease of ofﬁcial visits.

Political Economy

• Decline of FDI projects;

• Trade boycott;

• Tourism boycott;

• Slight commercial deﬁcit (cafta came into force in 2010).

South China Sea

• Escalation of clashes between Marines and ﬁshermen of both countries;

• Litigation at the Permanent Court of Arbitration.

Source: elaborated by the author, 2019.

After the escalation in 2011-2013, there was a turning point, when the costs of

the “border harassment-punitive mission” instance were higher than its benefits.

Of course, the facts on the ground changed: since the Scarborough standoff, China

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70 Sino-Philippine relations as the modern tributary game: moving beyond the South China Sea disputes

took gradual control of many islands and islets in the SCS. But the gains in the

security dimension had a price – the peaceful rise and the win-win mottos were

stained as the country faced a defeat at the Permanent Court of Arbitration (PCA),

practiced an intense bullying against Philippines’ Navy and fishermen, and used its

economic statecraft to press Aquino’s administration. As for the Philippines, despite

the symbolic triumph at the PCA and the “return” of American troops under the

EDCA, the economy suffered with the Chinese boycott in trade, investments and

tourism. In other words, Beijing used economic and strategic “punitive missions”

that eventually coerced Manila to alter its stance from “border harassment” to

“submission”, although it also meant some symbolic and even strategic blowbacks

for China, such as the PCA case and the US “return” to Asia.

The tributary game changed to the cooperative pole when Rodrigo Duterte

became the new president of the Philippines in July, 2016: Manila leaned in favor

of a rather submissive stance and Beijing to a conciliatory one. Again, it is not our

goal to identify what exactly triggered this process and it is sufficient to assume

that the learning process of an intense asymmetric relation in the recent decades

played a role with mutual signs of rapprochement.

The table below presents the main topics of bilateral relations during the first

years of Duterte’s administration.

Figure 6 – Duterte and the “China´s pivot” (2016-)

Security

• Dubiety towards US: end of JME but keeps the military cooperation;

• China’s Navy visits Davao City;

• Duterte halts construction work in Sandy Cay;

• Military cooperation with US and China (ﬁght against Abu-Sayyaf).

Symbolic-lnstitutional

• Presidential diplomacy: Pivot to China, "New Alliance”, BRI,

disagreement with Obama;

• PCA dismiss.

Political Economy

• Chinese FDI growth: diversiﬁcation of projects (infrastructure,

tourism, services);

• The Philippines joins the AIIB;

• Sharp trade deﬁcit with China.

South China Sea • De-escalation of tensions in the SES.

Source: elaborated by the author, 2019.

Despite the didactic separation, these processes are all interconnected. It is

possible that the wind of change came with Duterte’s speech act: he declared an

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 52-79

71Bruno Hendler

alignment of another ideological type with China and Russia and promoted his

“pivot to China” motto (BLANCHARD, 2016; HEYDARIAN, 2017). The presidential

diplomacy between Duterte and Xi Jinping seems to retake the Arroyo-Jintao’s

“Golden Age of Partnership” given the resumption of official visits, the promise

of new cooperation agreements, the Philippines’ accession to BRI and the slight

cooling between Manila and Washington. However, the historical conjuncture

in 2016 is much different from that of the 2000s, so now we shall examine the

ruptures and continuities.

Duterte’s rhetorical twist matches with China’s win-win motto, economic

statecraft and peaceful rise, but would be just empty words if it was not accompanied

by symbolic and material changes. The first twist was the timid reception of the

favorable decision granted by the PCA on the SCS. The decision came two months

after Duterte’s election, in July 2016, who had adopted a much more moderate

speech than his predecessor, defending a negotiated resolution with China and a

possible agreement for the joint exploration of resources in the SCS.

Another diplomatic twist came with the jolting of the Manila-Washington

relations in the early months of Duterte’s administration, when the president

declared that he would put an end to the joint military exercises and would prohibit

the US Navy to use Philippine ports for operations in the SCS (CHIANG, 2017:

18). In addition, the president made some controversial statements: he personally

offended President Obama during the ASEAN Summit in Laos, in May 2016, and

in another occasion he stated that the Philippines would be divorcing the US and

forming an alliance of a different ideological line with China and Russia. Now,

with Trump in the White House, Duterte seems to be adopting a more moderate

approach due to the US aid in the struggle against Abu-Sayyaf and to Trump’s

blind eye with regards to alleged human rights violations of Duterte’s War on

Drugs (KURLANTZICK, 2017). It is not a coincidence that the US’ military aid to

Manila kept growing in 2016 in spite of a decline in economic aid (Chart 1).

On the other hand, the Manila-Beijing military cooperation also boomed

during the last years, when the Chinese promoted their military diplomacy in many

ways. China sent $16 million worth of rifles and ammunition, and a donation of

almost $300,000 for the rehabilitation of Marawi, a city in Mindanao threatened by

Abu-Sayyaf guerrilla in 2016-2017 (CHAVES, 2017). The Philippines-China Annual

Defense Security Talks (ADST) (PARAMESWARAN, 2017a), created in 2005 and

halted in 2013, was resumed in 2017. Three ships from the PLA’s Navy Task Group

150 were part of a three-day visit at Sasa Wharf in Duterte’s hometown of Davao

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 52-79

72 Sino-Philippine relations as the modern tributary game: moving beyond the South China Sea disputes

City from April 30 to May 2, 2017 (PARAMESWARAN, 2017b). Duterte stopped

construction work on a newly formed sandbar (Sandy Cay) in the disputed South

China Sea after China protested in November, 2017 (GOMEZ, 2017). Thus, in the

strategic arena, Duterte seems to be playing an equi-balancing policy between

the great powers, trying to find a middle ground between the submissive and

the hostility stances towards China, although the historical ties with US are still

more relevant.

China’s economic statecraft gained a new momentum with Duterte. The main

indicators are the foreign direct investment projects over US$ 100 million. The

table below shows that, coincidentally, administrations closer to China were the

recipients of larger investment flows. Arroyo’s second term presented considerable

numbers, with five projects amounting to a total of US$ 3.3 billion. The Aquino

government presented a fall, with three projects for a total of US$1.9 billion. And

after a little more than one year the Duterte’s government has already accounted

for eight projects worth a total of US$ 4.2 billion.

Table 2 – China’s FDI in the Philippines (in US$ millions)

Value of projects

of projects

President

2008 $ 1.580 1

Arroyo2009 $ 690 2

2010 $ 1.060 2

2011 $ 0 0

Aquino IlI

2012 $ 350 1

2013 $ 600 1

2014 $ 1.000 1

2015 $ 0 0

2016 $ 3.340 6

Duterte

2017 $ 910 2

Total $ 9.530 16

Source: American Enterprise Institute

Another characteristic of Chinese FDI in the Philippines is the gradual reduction

of the share dedicated to the energy sector, particularly coal (from 96% to 70%).

This is due both to Beijing’s effort to encourage domestic renewable energy market

7 This table presents only projects that represent more than US$ 100 million.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 52-79

73Bruno Hendler

and to the opportunities offered by Duterte’s government in areas such as tourism,

construction and transportation, which answer for the other 30% not linked to

energy. And this trend seems to gain momentum as the Senate of the Philippine

ratified the Article of Agreements of the Asian Infrastructure Investment Bank in

December, 2016 (RAPPLER, 2016).

Table 3 – China´s FDI in energy/total China´s FDI (in US$ million)

2005-2010 (Arroyo) 2011-2015 (Aquino) 2016-2017 (Outerte)

FDI in energy $ 3.220 $ 1.600 $ 2.990

Total FDI $ 3.330 $ 1.950 $ 4.250

Energy/total FDI 96% 82% 70%

Source: American Enterprise Institute (2018).

The tourism sector was especially reinvigorated after the de-escalation in the

SCS. China became the second source of tourists for the Philippines after South

Korea, surpassing the US. New direct flights from Xiamen (Fujian) to Puerto

Princesa (Palawan) were inaugurated in February 2018 (UNITE, 2018). Only in

2017, the Philippines received a total of 968,000 Chinese tourists, an increase of

43% compared to the previous year (CHI, 2018).

With regards to trade balance, the dynamics are different. The chart below

presents the Philippines’ balance of trade with China. Until 2004, the balance was

close to zero, but from 2005 to 2010 the country presented a surplus (except for

2009). China’s demand for primary products grew and was undoubtedly one of

the factors that attracted Arroyo’s administration by enhancing exports of nickel,

copper, oil and coal, but also parts of electronic products such as optical readers

and conductors. China’s Early Harvest program

in 2005 also contributed, though

modestly, to increase exports of tropical fruitlike bananas, mangoes, papayas and

vegetable oil.

8 The Early Harvest Program is a free trade arrangement under the framework of China-ASEAN Free Trade Area

(FTA) and is designed to accelerate the implementation of China-ASEAN Economic Cooperation Framework

Agreement. By reducing the tariffs of some products, agricultural products in particular, including livestock,

meat, fish, dairy products, live plants, vegetables, fruits and nuts, the ASEAN countries can attain early access

to China’s huge domestic market prior to the establishment of the FTA (Embassy of the People´s Republic of

China in the Republic of the Philippines, 2004).

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 52-79

74 Sino-Philippine relations as the modern tributary game: moving beyond the South China Sea disputes

Chart 2 – The Philippines´ trade balance with China (in US$ million)

4.000

2.000

-2.000

-4.000

-6.000

-8.000

-10.000

-12.000

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Early Harvest

CAFTA

SCS Escalation

Source: Trademap.com

However, trade balance was reversed since China-ASEAN Free Trade Agreement

(CAFTA) came into force in 2010. The sharp fall was mainly due to the flood of

Chinese products like electronics, toys, textiles, footwear and diesel fuel

– but the

geopolitical tension in 2012-2015 has also influenced the decrease in the Chinese

imports (CLEMENTE, 2016, 217) mainly with the non-tariff barriers for tropical

products. In 2016-2017 the sharp decline was softened, but remained significant.

As a consequence, China surpassed the US and Japan as the main exporter to the

Philippines (chart below).

Chart 3 – Relative share of the three main exporting countries to the Philippines

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

United

States

Japan

China

Source: International Trade Center, 2019.

9 This data was collected in March, 2018.

10 The full data can be accessed at tradedata.org.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 52-79

75Bruno Hendler

Sino-Filipino economic ties were strengthened in these two years of

Duterte’s administration. The three vectors of China’s projection were activated

in face of Manila’s willingness to seek economic benefits and put aside the SCS

dispute. China’s economic statecraft and win-win motto gained sympathy in

the Philippines with booming trade, diversification of FDI, influx of tourists and

adherence to AIIB. In sum, Manila adopted a submissive stance towards the

SCS as Beijing displayed its conciliatory face , which is expressed in economic

incentives that keep the main military threat (the US) at bay and reproduces the

logic of the tributary system.

However, the peaceful rise motto is constantly overshadowed by its inverse

concept of “China threat”. If Chinese military diplomacy prospered with Duterte,

it was only possible because the PLA Navy secured de facto control of many

positions in the SCS in previous years. In addition, Duterte’s pivot to China

was motivated not only by the expectation of economic gains, but also by the

mutual learning process of the previous administrations, when Aquino exposed

Beijing’s geopolitical ambitions and Arroyo fostered vectors of communication

and cooperation with China.

Final considerations

Two conjunctural processes shaped the Sino-Philippine tributary game: the

growing complexity of China’s vectors of external projection and the mutual

learning process. Naturally, other factors are also relevant, such as the domestic

politics in both countries and the US influence in East Asia. However, this study

defined the first two variables as more relevant.

China’s vectors of external projection have progressed considerably since

1997 and economic statecraft and the win-win motto became more complex.

The gravitational power the Chinese exercised in Arroyo’s Philippines, which

was halted during Aquino’s administration tends to be resumed on a larger scale

with Duterte. On one hand, this also meant more investment, more tourists and

more financial services from China. On the other, Manila faces a colossal deficit

in bilateral trade since CAFTA came into force in 2010 and as China became a

major trading partner it may represent a stronger pressure on the Philippines’

Balance of Payments.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 52-79

76 Sino-Philippine relations as the modern tributary game: moving beyond the South China Sea disputes

China’s strategic projection in SE Asia gained momentum with the shift to

the expansive naval paradigm and displayed its two faces. The peaceful rise was

enhanced by China’s accession to multilateral forums and to a memorandum of

understanding, military diplomacy, joint military exercises and cooperation in the

fight against terrorism. In contrast, China´s threat was evident in the escalation

of tensions in the SCS, in the very shift of the military paradigm and in the huge

amount of military investment.

Faced with de facto Chinese control of many of the elevations in the SCS

and the economic gains that can be earned by the Philippines, the tendency is

for the tributary game to return to the pole of conciliation-submission supported

by the mutual learning process and the inevitable economic and diplomatic

gravitational pull which China is exerting in Asia. In the words of Steve Chan (2016),

“increasing economic interdependence and an emphasis by almost all the region’s

governing elites [in East Asia] work to restrain China’s maritime disputes from

getting out of hand”.

In the scenario of a de facto Chinese control of many positions in the SCS

and the expectation of economic gains by the Philippines, it is more likely that

the tributary game shall return to the conciliation-submission pole consolidated

by the mutual learning process and by the inevitable economic and diplomatic

gravitation of Asian countries around China. Furthermore, it also means that US

might face a decline of its influence in the Philippines – and in Southeast Asia

in general.

As Professor Lucio Pitlo

(from the University of the Philippines) defined

to me in an interview (in November, 2017), it is a matter of “managing the

disputes” rather than “solving them”. And as Professor Alan Chong

(RSIS,

Singapure) stated to me also in an interview (in October, 2017), there is no reason

for a permanent closure in the SCS: it is more likely that it will remain an open

issue because Asians might even prefer this way. In the end, we turn to the first

words of this article to infer that the “lines in the water” in the SCS are just

like “lines in the sand”: fluid, dynamic and the product of political, social and

economic practices.

11 Interview conceded during the author´s fieldtrip to Southeast Asia in October and November, 2017.

12 Interview conceded during the author´s fieldtrip to Southeast Asia in October and November, 2017.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 52-79

77Bruno Hendler

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80 International conflict and strategic games: challenging conventional approaches to mathematical [...]

International conflict and strategic games:

challenging conventional approaches to

mathematical modelling in International Relations

Conflitos internacionais e jogos estratégicos:

desafios às abordagens convencionais de

modelagem matemática em Relações Internacionais

DOI: 10.21530/ci.v14n1.2019.865

Enzo Lenine

Abstract

The pervasiveness of international conflict makes of it one of the main topics of discussion

among IR scholars. The discipline has extensively attempted to model the conditions and

settings under which armed conflict emerges, at sometimes resorting to formal models as tools

to generate hypotheses and predictions. In this paper, I analyse two distinct approaches to

formal modelling in IR: one that fits data into mathematical models and another that derives

statistical equations directly from a model’s assumption. In doing so, I raise the following

question: how should maths and stats be linked in order to consistently test the validity of

formal models in IR? To answer this question, I scrutinise James Fearon’s audience costs

model and Curtis Signorino’s strategic interaction game, highlighting their mathematical

assumptions and implications to testing formal models. I argue that Signorino’s approach

offer a more consistent set of epistemological and methodological tools to model testing,

for it derives statistical equations that respect a model’s assumptions, whereas the data-fit

approach tends to ignore such considerations.

Keywords: Formal Modelling; Empirical Testing; International Conflict; Audience Costs;

Strategic Interaction Games.

1 Enzo Lenine Nunes Batista Oliveira Lima is Professor of International Relations at the Institute of Humanities of

the University of International Integration of the Afro-Brazilian Lusophony (UNILAB/Malês). His works focus

primarily on theory and methodology, hierarchies of knowledge, mathematical modelling and international

conflict.

Artigo submetido em 13/11/2018 e aprovado em 08/04/2019.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 80-102

81Enzo Lenine

Resumo

A prevalência dos conflitos internacionais faz deste um dos principais tópicos de discussão

entre os acadêmicos de Relações Internacionais. A disciplina tem tentado extensivamente

modelar as condições e configurações sob as quais o conflito armado emerge, às vezes

recorrendo a modelos formais como ferramentas para gerar hipóteses e previsões. Neste artigo,

analiso duas abordagens distintas para a modelagem formal em RI: uma que encaixa dados

em modelos matemáticos e outra que deriva equações estatísticas diretamente das premissas

do modelo. Ao fazê-lo, levanto a seguinte questão: como a matemática e a estatística devem

ser vinculadas para testar consistentemente a validade dos modelos formais em RI? Para

responder esta pergunta, examino o modelo de custos de audiência de James Fearon e o

jogo de interação estratégica de Curtis Signorino, destacando suas suposições matemáticas e

implicações para testar modelos formais. Argumento que a abordagem de Signorino oferece

um conjunto mais consistente de ferramentas epistemológicas e metodológicas para testar

modelos, uma vez que deriva equações estatísticas que respeitam as premissas do modelo,

enquanto a abordagem de ajuste de dados tende a ignorar tais considerações.

Palavras-chave: Modelagem Formal; Teste Empírico; Conflito Internacional; Custos de

Audiência; Jogos de Interação Estratégica.

Introduction

Studies of armed conflicts date back to ancient times, even when International

Relations was not known as a distinct field or discipline. Thucydides’ account

of the Peloponnesian War is perhaps one of the oldest texts dealing with the

implications of military conflict under a realist perspective. However, it was in

the 20

century that IR thrived as a discipline of its own, becoming known for its

intense theoretical debates about the nature of the international system and its

effects in the prospects of war and peace. Anarchy characterises the international

arena, and the absence of central authority may lead states towards paths of

conflict or cooperation.

The theoretical debates in IR attempt to explain state behaviour based on

models of power, decision and cooperation. Hans Morgenthau’s Politics Among

Nations (2003) presents the balance of power model, which underlies the realist

theory of IR, and has become one of the most pervasive explanations for state

interactions in the international arena. Robert Keohane’s and Joseph Nye’s Power

and Interdependence: World Politics in Transition (2011) offers a more cooperative

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 80-102

82 International conflict and strategic games: challenging conventional approaches to mathematical [...]

model of state interaction, being a classic of IR’s neoliberal theories. However, these

models are not formal in the sense that they contain mathematical expressions,

theorems, propositions. Balance of power and complex interdependence are rather

discursive constructs, often connected to historical assessments of state behaviour.

Formal modelling per se can be attributed to Lewis Richardson’s arms race

model (1960) and Thomas Schelling’s deterrence model (1960). They allowed

further improvement and advances in the literature of international conflict,

stimulating the designing of more accurate formal models and the subsequent

testing of these models. Furthermore, the construction of datasets on conflicts

provided scholars with tools for assessing the validity of their models and the

hypotheses they generate.

Most models borrow their assumptions and methodological procedures from

Rational Choice Theory (henceforth, RCT): they frequently assume states are

rational unitary actors and utility-maximizers. Game theory is the commonest

approach to modelling international conflict and cooperation, for they presuppose

bargaining, which is more efficiently represented by game-theoretical settings.

As one would expect, such RC-oriented approach generates criticisms within the

scholarship, with researchers questioning the empirical validity of formal models.

Testing a model in terms of its empirical value is a hard task. There is a tension

between fitting data into the model without previous derivation of proper equations,

on the one hand; and devising statistical tests directly from the mathematical

model, on the other hand. This issue is of uttermost importance if one is willing

to assess the explanatory power of a model. The literature addresses empirical

testing in different ways, reaching, as consequence, distinct conclusions about a

model’s validity. There is no straightforward, unique answer to the question about

how one should devise empirical tests of formal models, and one of the goals

of this paper consists in discussing the different approaches taken by designers

of formal models. Many researchers prefer to conduct empirical tests separately,

as in data-fit models: building a mathematical model and then checking for

statistical significance or historical examples. This procedure opens doors to a

variety of questionings on selection bias, proper representation of mathematical

assumptions, etc. More recently, some political scientists have devoted efforts

towards direct derivation of statistical equations from the model, respecting its

mathematical assumptions whenever possible. Computational simulations aid this

endeavour by providing a setting where the model can be tested by real-world

and computer-generated data.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 80-102

83Enzo Lenine

That said, I propose the following puzzle: how should maths and stats be

linked in order to consistently test the validity of formal models in IR? I argue

that statistical tests derived directly from the mathematical model provide firmer

validity. For the derivation process respects the structure of the model. Throughout

the remainder of the paper, I shall scrutinise two examples of both approaches

and their epistemological consequences to formal modelling in IR. James Fearon’s

audience costs model and Curtis Signorino’s strategic interaction game will be

analysed in depth in order to unravel their underlying rationales.

The paper is divided into four sections. The first discusses the literature on

audience costs that has thrived after the publication of Fearon’s paper in the

American Political Science Review (APSR). It has mostly focused on data-fit tests

to test the model. The second section discusses Signorino’s extrapolative model

of strategic interaction, and the implications to model testing in political science

and IR. Finally, the last section sums up the lessons taught by both approaches

and assesses their advantages and disadvantages in respect to the empirical testing

of models.

Fitting data into models: audience costs and the crisis game

Since the publication of James Fearon’s article in APSR in 1994, the research

agenda on international crises has been developing further tests of the audience

costs model. As Fearon describes:

I characterize crises as political contests with two defining features. First,

at each moment a state can choose to attack, back down, or escalate the

crisis further. Second, if a state backs down, its leaders suffer audience costs

that increase as the crisis escalates. These costs arise from the action of

domestic audiences concerned with whether the leadership is successful or

unsuccessful at foreign policy (FEARON, 1994, p. 577).

In other words, a leader facing an international crisis (either economic or

political) has to deal simultaneously with the complex decision-making process

entailed in the crisis itself and domestic reactions in favour or against her

performance. The audience costs theory has become pervasive in a variety of

fields, such as military crises, economic sanctions, alliances, foreign trade, etc.

(TOMZ, 2007). Fearon justifies his game-theoretical approach to the problem

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 80-102

84 International conflict and strategic games: challenging conventional approaches to mathematical [...]

by stating that “the major benefit of the formal analysis is a set of comparative

statics results that provide insights into the dynamics of international disputes”

(FEARON, 1994, p. 577). The international crisis game is framed as follows:

States in a dispute thus face a dilemma. They have strong incentives to learn

whether there are agreements both would prefer to the use of force, but their

incentives to misrepresent mean that normal forms of diplomatic communication

may be worthless. I argue that international crises are a response to this dilemma.

States resort to the risky and provocative actions that characterize crises (i.e.,

mobilization and deployment of troops and public warnings or threats about

the use of force) because less-public diplomacy may not allow them credibly to

reveal their own preferences concerning international interests or to learn those

of other states. (FEARON, 1994, p. 578)

The main argument underlying the model is as the crisis escalates, audience

costs increase, forcing the leader to demonstrate/signal resolve. In democracies,

this effect tends to be exacerbated, for the leader must be responsive to the public.

The international crisis game has a simple game tree. The crisis unfolds in

continuous time, starting at t = 0. Each point in time constitutes a node where player

1 can choose either to attack, to quit or to escalate. If either player attacks before

the other quits, each receives her own expected utilities; if a player quits before the

other has quit or attacked, she suffers audience costs, which display linear behaviour

(I shall discuss the implications of linearity when analysing Signorino’s works) in

Fearon’s model. The model also sets a time horizon (t

) where war is inevitable, and

it is a function of increasing audience costs. The crisis game is depicted in figure 1.

Figure 1: International crisis game

Source: FEARON, 1994.

Fearon derives two lemmas and three propositions to solve for the equilibrium

in the incomplete information game. The model indicates that there exists a variety

of equilibria up to t*, which is the limiting horizon before any player decides to

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 80-102

85Enzo Lenine

attack. Fearon describes the equilibrium as a war of nerves, based on expectations

towards making quiet concessions or escalating and eventually waging a war.

As time passes by, however, audience costs increase linearly and t

is reached.

Escalation constrains the courses of action available, making it difficult for a state

to back down. Furthermore, the probability density functions, which represent

players’ initial beliefs, play an important role in defining the outcomes of the

game, for they entail the observable capabilities and the interests of each player.

Two questions could be raised about Fearon’s model. The first one concerns

the very existence of audience costs. The second, assuming that audience costs

exist, refers to the behaviour of the a

(t) function, which is assumed to be linear

in the original model. The literature has dealt extensively with the first question,

yet there are many contentious issues in that debate. The matter of the linear

function might sound as a mathematical technicality, but it offers a window of

opportunity for testing the model. If audience costs exist and can be measured,

one can collect data points, run a curve-fit model and assess how it changes the

equilibrium. Curiously, Fearon (1994) does not provide any explanation why he

has chosen the linear form – which would make us assume he did so for matters

of mathematical simplicity, yet this is not clear in his work.

Works that followed the publication of Fearon’s article have praised his model

and have attempted to test its outcomes by deriving hypotheses and fitting data

into classical statistical tests. Eyerman and Hart (1996), for example, attempted

to test Fearon’s model using a Poisson test, and measures of democracy as a

proxy to audience costs. Their interest was tightly tied to the theory of democratic

peace, which lacks, in their view, a compelling explanatory mechanism. They

use SHERFACS phase-disaggregated conflict management dataset to test Fearon’s

hypothesis, announced as: “the only way to test his hypotheses is to observe the

behaviour of democracies and nondemocracies within crises” (EYERMAN; HART,

1996, p. 603). The Poisson model assumes the form of Eq. (1):

Phase Count = f(joint democracy, enemies, allies, ethnicity, territory, antagonism) (1)

It is not the goal of this paper to reproduce their findings, but rather what

they have not found: any proof of the existence of audience costs. They state:

“It appear that bloc dynamics (…) serve to aid communication. Fearon (1994)

suggests that this communication may stem from international audience costs in

addition to domestic audience costs but that they might be secondary concerns”

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 80-102

86 International conflict and strategic games: challenging conventional approaches to mathematical [...]

(EYERMAN; HART, 1996, p. 611). Eyerman and Hart repeat a similar statement in

their conclusion, even though they have not tested for audience costs. Apparently,

they assume it is the natural explanation that follows from the outcomes of the

Poisson model, yet as it was not derived directly from Fearon’s model, one can

cast doubts whether the model was correctly specified to suggest the existence

of audience costs. Furthermore, as Partell and Palmer (1997, p. 395) point out:

“[T]he use of a state’s democratic status is problematic because audience costs

can be incurred by undemocratic states as well”.

In order to solve the flaw in Eyerman and Hart’s model, Partell and Palmer

(1999) use institutional constraints as a proxy to measure audience costs. They

affirm that “the more a leader is constrained in her ability to implement policy on

her own, the more reliant she is on others for her position of authority, and thus

the more likely it is that she can be removed from office if she fails to perform her

duties to the satisfaction of others in the political system” (PARTELL and PALMER,

1999, p. 395). As Fearon’s model is based on a principal-agent relationship,

where the principals are the voters in democracies and high-ranking generals in

most dictatorships, it sounds reasonable to measure audience costs in this way.

Nevertheless, the existence of audience costs is assumed and Partell and Palmer

fail to make a strong case of why their proxy actually measures audience costs.

A measure of audience costs would be more closely related to Tomz’s (2007)

experiment, which attempts to assess the existence of audience costs based on

public opinion surveys. If Tomz is right, the existence of audience costs may be

a case solved, but how they generate outcomes is still an open question.

The common feature in the aforementioned works concerns the disconnection

between audience costs and the statistical test performed. Authors focused on

the outcomes of the model rather than on audience costs, for the tests they had

designed were based on data about phases in a crises and measures of democracy

(such as Polity and Freedom House). They assume democracies necessarily entail

audience costs, never questioning the relevance of foreign policy to the audience.

In terms of methodological precision, there is no solid argument to believe that

the assumption of audience costs is correct. As Gartzke and Lupu suggest:

[T]his literature is primarily concerned with testing an implication of Fearon’s

model, that is, that democracies fare better in certain crisis situations. Yet this

implication largely rests on Fearon’s assumption that democracies have ‘stronger

domestic audiences’. If this assumption is incorrect, then there is reason to doubt

the specific processes posed in Fearon’s model. (GARTZKE; LUPU, 2012, p. 393)

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 80-102

87Enzo Lenine

Summing up, Fearon’s model could be tested for the existence and the

functional form of the audience costs relationship to time. It is tempting to accept

Tomz’s (2007) findings and Gartzke and Lupu (2012) make an important point about

experiments being useful to unravel the mechanisms in play. Nevertheless, at the

current state, Fearon’s model has only been tested in respect to its outcomes. To

be sure, none of the tests performed by the aforementioned authors was strictly

derived from the mathematical model. They used data generated in exogenous

research contexts and attempted to fit them into the mathematical model. This

procedure casts doubts over the validity of those tests – critics of RC models could

argue that positive results that corroborate a model’s assumptions are just what

one would expect from a biased selection of cases (GREEN; SHAPIRO, 1994). In

order to avoid such criticisms, one needs to check for the empirical validity of

a model’s assumptions – meaning that the audience costs assumption should

be tested for its existence and linear behaviour – and derive a statistical model

directly from the mathematical one.

Designing structure-oriented tests: the international

interaction game

Modelling and testing international conflict is a hard task that demands the

construction of a representative game and the derivation of adequate equations

to build a bridge between mathematical assumptions and statistical tests. This

is precisely where Curtis Signorino’s approach offers a different perspective

over model testing. Building on Bruce Bueno de Mesquita’s and David Lalman’s

(1992) War and Reason, Signorino attempts to provide a mathematical-statistical

framework to test game-theoretical models of strategic interaction in international

relations.

Bueno de Mesquita and Lalman (1992) aimed at explaining why states wage

wars knowing that they are a costly and risky endeavour. Instead of tackling the

problem through the lenses of realist and neorealist accounts of international

relations, they resort to formal modelling as a means to directly, clearly and

unambiguously state their assumptions (BUENO DE MESQUITA; LALMAN, 1992,

p. 21). In addition, they perform statistical tests of the model and examine historical

narratives about specific conflicts in their dataset. However, they justify their use

of models based on the following reason:

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 80-102

88 International conflict and strategic games: challenging conventional approaches to mathematical [...]

We model because we believe that how we look at the facts must be shaped by the

logic of our generalizations. We are deeply committed to the notion that evidence

cannot be both the source of hypotheses and the means of their falsification or

corroboration. By approaching our analytic task from a modelling perspective

we improve the prospect that our propositions follow from a logical, deductive

structure and that the empirical assessments are derived independently from the

theorizing (BUENO DE MESQUITA; LALMAN, 1992, p. 20).

Their model assume the game-theoretical form depicted in figure 2 (states

are represented by the indices 1 and 2). It is constructed based on the elementary

assumptions of RCT: rationality, unitary actor and utility maximization. Initially,

it takes the form of a non-cooperative, perfect information game, which is tested

to evaluate the fitness of realist/neorealist claims of foreign policy. Once data

show that these predictions are not supported by statistical relevance, Bueno

de Mesquita and Lalman test for the effects of domestic factors, finding strong

statistical significance. They then proceed to analyse the effects of norms and

beliefs, as well as the prospects of cooperation.

Figure 2: Bueno de Mesquita and Lalman’s game

Source: SIGNORINO, 1999.

The authors establish a set of seven assumptions that result in the expected

utilities for each terminal node in the model. For each proposition derived from the

model, the authors conduct logit statistical tests. They use data of dyadic relations

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 80-102

89Enzo Lenine

in Europe between 1815 and 1970, a total of 707 observations classified according

to the characteristics of each dispute. The dependent variables are coded based

on this classification and are named BIGWAR, WAR and STATUSQUO. However,

their biggest challenge consists in measuring utilities, which they estimate via

alliance portfolios. Alliances, in their view, serve “as a revealed choice measure

of national preferences on questions related to security”, and they “assume that

the more similar the patterns of revealed foreign policy choices of two states, the

smaller the utility of any demand that one such state makes on the other, and

concomitantly, the smaller the difference between U

(Δ

) and U

(Δ

)” (BUENO DE

MESQUITA; LALMAN, 1992, p. 288). The Kendall Tau

correlation is the proxy of

alliances portfolios in their analysis. Nevertheless, the authors do not have data

on the costs represented by α, τ and γ (φ is operationalized via the use of force).

Bueno de Mesquita and Lalman’s work has been subjected to scrutiny by

Curtis Signorino, who has been consistently working on mathematical-statistical

models since the publication of his paper in the American Political Science Review

in 1999. Such models build bridges between the mathematical part of the model

and empirical testing, sometimes drawing valuable insights from computational

simulations (especially Monte Carlo)

and/or statistical models. The essence of

Signorino’s argument, which is pervasive in his work, is that formal models can

only be properly tested if statistical tests are derived directly from the model

itself (BAS; SIGNORINO; WALKER, 2008; SIGNORINO, 1999, 2007; SIGNORINO;

YILMAZ, 2003). The challenge of empirical testing of formal models lies precisely

in the fact that researchers try to forcefully push data into the model without any

consideration for the model’s assumptions and the theory underlying them (BAS;

SIGNORINO; WALKER, 2008). Tests of such nature cannot validate nor falsify a

model, for the mathematical bridge is lacking.

Furthermore, in many cases, data

2 In Buenos de Mesquita and Lalman’s model, α represents the cost borne by the attacked for fighting away from

home in a war; τ represents the cost borne by the target in a war; γ represents the cost borne by a state that

gives in after being attacked; and φ represents domestic political cost associated with the use of force. The

authors provide details of these costs in assumption 6 of their model.

Monte Carlo methods consist of computational algorithms based on randomness used to solve mathematical

problems where repeated iterations are necessary. Randomness is introduced artificially and is typically used

for: sampling, estimation and optimisation (KROESE et al., 2014). Monte Carlo simulations allow for “exploring

and understanding the behaviour of random systems and data” by carrying out “random experiments on a

computer and [observing] the outcomes of these experiments” (KROESE et al. 2014, p. 387).

3 By mathematical bridge, I mean the set of equations that link the mathematical part of the formal model and

the mathematical part of the statistical test.

4 There is a price that should be paid by using higher-order terms, which entail higher-order derivatives. As Burden

and Faires point out: “The Taylor methods (…) have the desirable property of high-order local truncation error,

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 80-102

90 International conflict and strategic games: challenging conventional approaches to mathematical [...]

comes in forms that do not fit directly in the model: this is the case, for example,

of binary data on international conflict, which are usually coded as presence or

absence of war, which is not directly representative of an interaction game (for

the game setting generally assumes three possible outcomes: war, capitulation

and status quo) (BAS; SIGNORINO; WALKER, 2008; SIGNORINO; YILMAZ, 2003).

According to Signorino (1999), the literature on international conflict relies

automatically on logit and probit models to test formal models. He disagrees with

this approach, for the strategic interaction entails processes and nonlinearities that

are not captured by straightforward application of the aforementioned statistical

tests. As Signorino suggests:

[I]f game theory has taught us anything, it is that the likely outcome of such

situations can be greatly affected by the sequence of players’ moves, the choices

and information available to them, and the incentives they face. In short, in

strategic interaction, structure matters. Because of this emphasis on causal

explanation and strategic interaction, we would expect that the statistical

methods used to analyse international relations theories also account for the

structure of the strategic interdependence. Such is not the case. (SIGNORINO,

1999, p. 279)

The interactions entailed in the strategic game are pervaded with uncertainties

and subgames which are not captured by the formal structure of a logit functional

form (SIGNORINO, 1999, 2003; SIGNORINO; YILMAZ, 2003). Applying logit

directly results in loss of information about important steps in the interaction

game – not to mention the sources of uncertainty faced either by the players or

researcher. Moreover, straightforward application of statistical models without

adequate adjustments reduces the strategic game to a dyadic setting, either on

the side of outcomes (as mentioned previously), or on the side of the number of

players involved in the game (SIGNORINO, 1999). This is rather a mathematical

problem of incompatibility between linear statistical tests and nonlinear strategic

interaction, a misspecification that is common in much of the literature in

political science and IR (SIGNORINO; YILMAZ, 2003; SIGNORINO; TARAR, 2006).

In sum:

but the disadvantage of requiring the computation and evaluation of the derivatives”, which “is a complicated

and time-consuming procedure” (BURDEN; FAIRES, 1989, p. 240). Furthermore, it is important to notice that

small errors may be exaggerated by numerical differentiation used for estimating the rate of change of measured

data (FAUSETT, 2003). Signorino and Yilmaz (2003) strategically overcame this problem in their model by

maintaining the parameters β linear, redirecting the effects of nonlinearities solely to the regressors X.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 80-102

91Enzo Lenine

[A]s implemented, the independence assumptions of the statistical models are

often inconsistent with strategic interdependence assumptions of the theories.

Indeed, these criticisms apply not only to analyses of international conflict

but also to logit and probit analyses of any phenomenon involving strategic

interaction in international relations, comparative politics, or American politics.

Because of this, we should expect, (…) that logit analysis of strategic interaction

can lead to parameter estimates with wrong substantive interpretations: Fitted

values and predictions of outcome probabilities can be grossly incorrect, as can

calculations of the effects of variables on the changes in outcome probabilities.

(SIGNORINO, 1999, p. 280)

The standard rationale for model testing is primarily based on the principle

of linearity. Mathematically, linearity implies the principles of additivity and

homogeneity, expressed below in Eqs. (2) and (3) respectively, where k is a constant.

f(a+b) = f(a) + f(b) (2)

f(k*a) = k*f(a) (3)

Together, additivity and homogeneity constitute the superposition principle

of linear algebra. Thanks to superposition, the effects of different independent

variables can be computed independently in respect to a dependent variable. In

structural engineering, for example, for infinitesimal displacements one can apply

the superposition principle and calculate separately the effects of torsion, bending

and shear caused by a given load, and then compute the total stress at points of

interest in the structure by simply adding the values of each separate effect in that

point (BEER et al., 2014; BOWER, 2009). Linearity, therefore, decouples effects

resulting from the interactions between variables: it assumes that the variables

are independent and do not affect each other.

As seducing it is, linearity has become the standard approach in political

science and IR. The classical linear regression, for instance, assumes the functional

form expressed in Eq. (4), where X is the matrix of regressors, β is the vector of

linear parameters, and ϵ the matrix of error variables.

(4)

Where: , , , and

(5)

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 80-102

92 International conflict and strategic games: challenging conventional approaches to mathematical [...]

However, the linearity principle entailed in such statistical models fails to

capture the effects of dependence between each step of an interaction game and

the uncertainties of the decision-making process (SIGNORINO, 2003; SIGNORINO;

YILMAZ, 2003). Each branch of the game tree is dependent on the previous node

– even the status quo branch – and hence one cannot assume independence

between decisions without distorting the game setting. Player 2 makes a decision

based on the decision of player 1, entailing thus a sequence of dependent moves,

as shown in figure 3.

Figure 3: Game tree of the sequential interaction game

Source: Author’s design, 2019.

The question concerns how to derive the statistical model whilst preserving

the assumptions and structure of the formal model. Signorino and his colleagues

have been consistently working on this matter, offering a variety of approaches

to solving for the derivation problem. One of the main challenges consists in

representing the level of uncertainty entailed in each step of the game tree. A proper

model has to be capable of representing the extreme cases (perfect information

and complete uncertainty), as well as the cases in-between them.

Signorino and his colleagues work extensively with logit and probit models,

adjusting them to the formal model of the strategic interaction. Both models

deal with binary, categorical data (war, not war; married, not married etc.), and

are related to the regression model. In his works, Signorino expresses the utility

functions of each player in each branch (either at the final node or on the branch

itself) of the game tree via regression, adding error variables that correspond to

different theoretical assumptions. The next step consists in injecting these utility

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 80-102

93Enzo Lenine

functions into the aforementioned models. The logit model [F(x)] implements the

regression via the term Y (the regression form expressed in Eq. (4)) in Eq. (6),

whereas probit [Pr(Y=1|X)] does so via Eq. (7), where Ф is the cumulative normal

distribution.

(6)

(7)

In the strategic interaction model, utility functions are assigned to each

player in respect to each possible outcome in the game. There is a component

of the utility function that is observable, and this is precisely the component

to be regressed (SIGNORINO, 2003). If the model assumes uncertainty, it must

be implemented depending on the source of that uncertainty. Signorino (2003)

defines three sources of uncertainties: agent error, which assumes that players

have bounded rationality and misperceive other players’ utilities or that they make

erroneous decisions; private information about outcome payoffs, meaning that

a player only knows the distribution of others’ true utility; and regressor error,

which rather reflects the analyst’s incapability of modelling players’ utilities with

the explanatory variables at her disposal. Figure 4 (next page) depicts how the

utility functions are implemented in each model.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 80-102

94 International conflict and strategic games: challenging conventional approaches to mathematical [...]

Figure 4: Implementation of discrete choice models

Source: SIGNORINO, 2003. U

) represents each player’s observed utilities; α, which is the term for agent error, is

implemented on each action branch; π represents the distribution of private information about a player’s own outcome

payoffs; finally, ε represents the regressor error caused by the analyst’s incapability of observing the players’ payoffs.

The utility functions in each game specify the source of uncertainty for each

case. Based on the example of regressor error (case d), I will explore next how

Signorino (2003) derives his model. The utility function is represented by Eq. (8)

and the subgame perfect equilibrium is given by Eq. (9).

(8)

(9)

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 80-102

95Enzo Lenine

Remember that in the regressor model, the analyst does not observe the true

utilities, and is only capable of making probabilistic statements about the outcomes.

Following Signorino (2003), the probability of outcome Y

is given by Eq. (10),

which is the sum of the probabilities comprised by the “or” clause.

(10)

Eq. (10) can be further clarified by substituting each U

term by its

corresponding version of Eq. (9), yielding Eq. (11).

(11)

In order to solve computationally for Eq. (11), it has to be converted into

integrals over bivariate normal densities. Signorino does so by denoting the

variance of ε

as σ

εij

and its covariance with ε

ijk

as σ

εijk

. Also, let η

ijk

= ε

– ε

Eq. (11), after some reorganising of terms within the brackets, becomes Eq. (12),

which can be solved numerically by an appropriate computational routine.

(12)

This derivation specifies the strategic game depicted in figure [4d]. As one

can see, the mathematical work was facilitated by the simple structure of the

game, which allowed for a straightforward specification of the subgame perfect

equilibrium conditions. However, as Signorino suggests: “[T]he complexity of

the underlying game will affect the dimensionality of the integration required for

the equilibrium probabilities” (SIGNORINO, 2003, p. 335). Higher dimensionality

implies more computational power, which might be time-consuming and too

laborious to work out. In this sense, one has to be very careful with modelling

in order to make sure that the final model is solvable.

It is worth noting that these models are not constrained to one single source of

uncertainty. In other words, it is possible to model agent error, private information

and regressor error altogether, yet this would render the model more complicated.

The issue here, however, consists in understanding the process of deriving a

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 80-102

96 International conflict and strategic games: challenging conventional approaches to mathematical [...]

statistical model from a formal one. The mathematical procedures followed by

Signorino (2003) translate the theory into the model and that is precisely where

his argument adds to the debate of whether formal models are testable or not.

In his words:

In general, for discrete or continuous dependent variables, one derives a

statistical model from a theoretical model using the same general steps:

(1) specify the theoretical choice model, (2) add a random component

(i.e., source of uncertainty) if none exists, (3) derive the probability model

associated with one’s dependent variable, and (4) construct a likelihood

equation based on that probability model. (SIGNORINO, 2003, p. 318)

Evidently, building a statistical model requires defining further mathematical

assumptions, about which the formal model is rather silent. For example, it is

commonplace to assume that errors are normally distributed. This is not a flaw

of this specific model itself, for the normal distribution is extensively applied

in practically all sciences. The question here is that the formal and statistical

models are connected via theory, and it is theory that provides the compass to

translate a formal model’s assumptions into a viable and consistent statistical test

(BAS; SIGNORINO; WALKER, 2008; SIGNORINO, 2003).

Another issue of great interest concerns the effects of nonlinearities. To be

sure, nonlinear phenomena have been observed in nature since ancient times.

Turbulence is perhaps the most widely known phenomenon, and anyone who has

ever travelled by plane has already felt the effects of turbulent flow. Eddies and

swirls are characteristic features of turbulence and they disrupt a fluid’s flow in

an irreversible fashion. Turbulence consists of intrinsically disordered movement,

caused by small disruptions in the flow. Changes in velocity or pressure might

generate turbulent flow, which escalates and propagates as time passes. Likewise,

political phenomena are frequently disturbed by noise and nonlinearities, and

much of our explanation tries to confer meaning on such complicated features

of the political life. That is the case of the strategic interaction game, whose

nonlinearities lie precisely on uncertainties.

Overcoming the intrinsic nonlinear aspects of reality is no easy task, and

the mainstream in IR would rather pick linear models to deal with their research

objects. Signorino and Yilmaz (2003) offer an alternative approach based on a very

common procedure in physics and engineering for deriving functions: the Taylor

series expansion. A function of one or more variables can be expressed via an

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 80-102

97Enzo Lenine

infinite sum of terms of increasingly orders, which is useful to approach physical

problems, such as the derivation of the equations for pressure field. Taylor series are

also useful for analysing error of approximation methods (BURDEN; FAIRES, 1989).

The series expansion is represented by Eq. (13) in its original form, which is

based on Taylor’s theorem.

(13)

Where: and

(x) is the n

Taylor polynomial for f about x

and R

(x) is the remainder

term associated with the error of expanding f(x) in terms of P

(x). R

(x) is also

known as the truncation error and it measures the error involved in truncating

the infinite expansion at a finite point, i.e. by expanding until a certain term of

higher order. As n → ∞, the error decreases.

Signorino and Yilmaz (2003) used Taylor series precisely to account for nonlinear

phenomena (via higher-order terms) in their strategic interaction game

. They have

done so by applying the series expansion to a regression model and rearranging the

terms as a linear function of its parameters β. This elegant solution is theoretically

more consistent and the results it produces via Monte Carlo simulations seem to

be more convincing than the ones generated by the logit model.

Despite its mathematical-statistical consistency, the strategic interaction

model has been considered by some as a very complicated model, whose results

could be achieved with less sophisticated tools. Carrubba, Yuen and Zorn (2007a,

2007b) challenged Signorino’s stochastic approach to strategic decision-making

and proposed a return to comparative statics and standard logit and probit testing.

They agree with Signorino’s argument of placing careful attention on translating

a formal model’s assumptions into an empirical test. According to them:

Strategic behaviour will lead to complex parametric relationships, and, as

a result, simply including a list of covariates in a linear-form logit is almost

certainly a fatal misspecification of the theory. Any well-designed test of a

strategic theory must entail accurate operationalization of precisely derived

predictions. (CARRUBBA; YUEN; ZORN, 2007a, p. 466)

5 Signorino and Yilmaz’s model based on Taylor series yields Eq. (14):

(14)

Where:

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 80-102

98 International conflict and strategic games: challenging conventional approaches to mathematical [...]

What we can learn from the disagreement between Carruba et al. (2007a,

2007b) and Signorino (2007) is that different statistical models can be used to test

a formal model, as long as they are properly derived from the latter. Furthermore,

since models are based on mathematics, we may take advantage of this fact and

set the boundaries within which they are applicable. Signorino’s argument follows

this line:

[A]lthough deterministic models may under certain conditions approximate

the relationships in models with uncertainty, in many other situations

the predictions will be very different. If one’s theoretical model includes

uncertainty (e.g., private information or agent error), then the equilibrium

conditions should be derived based on the assumed uncertainty. That was

actually one of the points of Signorino (2003). If one wants to conduct

comparative statics analysis, one should then do so based on the equilibrium

conditions for the theoretical model with uncertainty. Similarly, derivation

of an estimator, observable implications, or insights for model specification

should be based on the equilibrium conditions of the model with uncertainty.

(SIGNORINO, 2007, p. 494)

The final question regarding the strategic interaction game and the prospects

of empirical testing comes naturally from the Carrubba-Signorino debate: how

does a researcher choose between rival models? Luckily, the scholarship has

recently been working on feasible tests for comparing the predictions generated

by rival models. Clarke (2003, 2007) and Clarke and Signorino (2010) have reached

preliminary results with their tests for non-nested discrete choice models, but

they do recognise that further research is necessary.

Assessment: towards structural modelling in IR?

I have explored two models of international bargaining that had become

important in recent literature: Fearon’s model of audience costs and Signorino’s

strategic interaction game. Each model entails different rationales when it comes to

using statistics as means for testing their assumptions and outcomes. The literature

on audience costs has mostly focused on the outcomes of the international crisis

game, taking Fearon’s assumption of audience costs for granted. Signorino derives

his models directly from the game setting to account for mathematical aspects

such as nonmonotonicity and nonlinearities, running simulations and performing

statistical tests to check the validity of his models.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 80-102

99Enzo Lenine

The standard approach to model-testing in IR follows the lines of the literature

on audience costs. Although this approach might render fruitful tests, it does

not address the criticisms of selection bias and model-testing properly. It is true

that statistical tests based on data alien to the formal model may shed light on

certain outcomes of the formal model, but the nature of the test might not suit to

validate its results. What I mean by nature is the mathematical construction of the

statistical model: it must somehow correspond to the assumptions of the original

formal model, for the theorems, lemmas and propositions of the mathematical

model are tightly tied to its assumptions. Testing the outcomes might leave crucial

questions unanswered, as pointed out in the case of Fearon’s model.

In this respect, Signorino’s endeavour seems to tackle the issue of

model-testing in a more consistent fashion. By deriving a statistical model directly

from the assumptions of the formal model, one can be sure about the test’s validity

once it is confronted with empirical data. Evidently, such derivations require

some degree of mathematical manipulation, for many formal models are designed

without empirical concerns in mind. In this process, further assumptions may

be needed, and having a solid understanding of mathematical concepts will be

extremely useful. Furthermore, the pitfalls of linearity should be accounted for,

especially when it is known that they are present in the observed phenomenon.

As I suggested elsewhere:

Despite the temptation to trust on linearity, real-world phenomena are

pervaded with nonlinear effects. Our brains are wired to think in terms

of linear relationships, preferring models where variables behave in a

more-or-less linear fashion to those where variables take nonlinear paths.

However, nature and society display a variety of phenomena that do not

follow the tenets of linearity. Turbulence, fracture propagation, combustion,

and conflict escalation are just a few examples of nonlinearities. (LENINE,

2018, p. 93)

For this reason, IR scholars may have to represent nonlinear phenomena in

their models, following approaches similitar to Signorino’s treatment of uncertainty.

Failing to incorporate nonlinearities in a model might affect its explanatory power,

more specifically when subjecting it to statistical testing. As we have learned,

structure matters, and failing to adequately represent a model’s structure may

generate incorrect and imprecise outcomes, or even outcomes that are confined

to certain boundaries where linearity can be assumed.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 80-102

100 International conflict and strategic games: challenging conventional approaches to mathematical [...]

It is also important to note that Signorino’s bargaining models are more general

than Fearon’s, for they deal with strategic interaction of any sort. Bargaining takes

place not only in the international arena, but practically in all realms of political,

social and economic life. Likewise, by recognising the existence of nonlinear

behaviour and nonmonotonicity, Signorino shows us the representational gap

between the formal model and the statistical test. Such gap might have deleterious

effects on the outcomes of the test, leading to implausible conclusions. By drawing

our attention to the problem of misspecification error, Signorino demonstrates

how fundamental it is to build a mathematically consistent bridge between model

and test.

Finally, another approach with which political scientists and IR scholars alike

are less familiar is suggested by Rein Taagepera (2008). He recommends shcolars

to extrapolate from the classical linear regression equation and look for functionals

based on boundary conditions and logical considerations. In mathematical terms,

it may lead to the expressing of the observed phenomenon in terms of differential

equations, such as Richardson’s arms race model. Solving for differential equations

results in functional forms that respect the boundary and initial conditions, and

the resulting functional is often nonlinear. Nevertheless, basic mathematics does

not suffice to deal with such equations, and specific training would be necessary

to model phenomena in this fashion. The results, however, would illuminate

the understanding of international conflict, for IR scholars would reflect upon

the assumptions that should be considered in each situation in a phenomenon-

oriented fashion instead of automatically fitting data collected in the real world

into a statistical test.

Conclusion

Throughout the paper, I examined the mathematics behind two approaches

to testing formal models, attempting to answer the question of how maths and

stats should be combined to provide valid and firm tests. I raised issues on the

representational character of tests of formal models, arguing that validity is

theoretically and methodologically tied to the structural derivation of statistical tests.

Conventional wisdom in most of IR recommends testing a model for its

outcomes. Hypotheses are derived from propositions and theorems, and tested

via statistical methods. However, information is usually lost in this process, for

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 80-102

101Enzo Lenine

statistical methods are standardised, meaning that they do not represent the

mathematical structure of the formal model. By resorting to structural derivation,

one can solve for the limitations imposed by the standard test whilst respecting

the assumptions and phases entailed in the mathematical model. In the particular

case of games of international conflict with subgame branches, bridging the maths

and stats is quintessential to firmly test the model.

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103Jorge M. Lasmar; Guilherme Damasceno Fonseca

Adapting for Survival:

Islamic State Shifting Strategies

Adaptar para Sobreviver:

As Estratégias Mutantes do Estado Islâmico

DOI: 10.21530/ci.v14n1.2019.826

Jorge M. Lasmar

Guilherme Damasceno Fonseca

“I wonder if I’ve been changed in the night. Let me think.

Was I the same when I got up this morning?

I almost think I can remember feeling a little different.

But if I’m not the same, the next question is

‘Who in the world am I?’ Ah, that’s the great puzzle!”

Lewis Carroll, Alice in Wonderland

Abstract

This article discusses the strategic shifts that the Islamic State (IS) has implemented in order

to survive, especially in what regards its propaganda and military tactics. We argue that – for

a long time now and in both domains – the IS and its predecessors have been flexible and

resilient enough to adapt to new realities on the ground being able to shape and reshape its

strategy and tactics towards its enemies’ capabilities and policies. In terms of propaganda,

despite a decrease of its online presence, the IS has struggled to adapt some of its main

narratives to the new reality brought about by the beginning of the international coalition

1 The authors would like to thank Fundação de Amparo à Pesquisa de Minas Gerais – FAPEMIG (APQ 00808-14)

– for financially supporting the research project that generated the findings for this article.

2 Jorge M. Lasmar holds a PhD in International Relations from the London School of Economics and Political

Sciences (LSE), UK. He is currently Professor of International Relations at PUC Minas, Brazil and Professor of

International Law at Milton Campos, Brazil.

3 Guilherme Damasceno Fonseca is a Brazilian Federal Police Agent and holds a Master in International Relations

from PUC Minas, Brazil.

Artigo submetido em 11/07/2018 e aprovado em 17/10/2018.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 103-126

104 Adapting for Survival: Islamic State Shifting Strategies

attacks. However, evidence seems to suggest that the group will likely be able to maintain

its online relevance yet for some time. Regarding its military tactics in Syria and Iraq, history

and current evidence points to a return to its insurgent roots. This seems to be corroborated

by the group’s current increasing resort to terrorism and guerrilla tactics. Lastly, we argue

that it is still premature to either claim the rebirth of the IS or to declare its demise.

Keywords: Islamic State; Iraq; Propaganda; Insurgency; Terrorism.

Resumo

Este artigo discute as mudanças estratégicas que o Estado Islâmico (EI) tem implementado

para sobreviver, especialmente no que diz respeito à sua propaganda e táticas militares.

Argumentamos que, já há muito tempo e nas duas áreas, o EI e seus predecessores têm sido

flexíveis e resilientes o suficiente para se adaptarem às novas realidades locais e moldarem

e adaptarem suas estratégias e táticas às políticas e capabilities de seus inimigos. Em termos

de propaganda, apesar de uma diminuição de sua presença on-line, o EI tem buscado adaptar

algumas de suas narrativas principais à nova realidade trazida pelo início dos ataques da

coalizão internacional. Contudo, a evidência aponta que o grupo provavelmente ainda será

capaz de manter sua relevância on-line por algum tempo. No que diz respeito às suas táticas

militares na Síria e Iraque, a história e as evidências atuais apontam para o retorno às suas

raízes insurgentes. Isto parece ser corroborado pelo crescente recurso ao terrorismo e às

táticas de guerrilha pelo grupo. Finalmente, argumentamos que ainda é prematuro declarar

o renascimento ou a morte do EI.

Palavras Chave: Estado Islâmico; Insurgência; Iraque; Propaganda; Terrorismo.

Introduction

Over the last three and a half years, the Islamic State

(IS) has been suffering

uncountable defeats. The group has now lost over 90% of the territories it once

controlled (HASSAN, 2017a; 2017b). The Iraqi and Syrian governments have even

declared the defeat of the group while US has already signaled that the IS is no

4 In this article, we chose to use the expression "Islamic State" to refer to the group also known as ISIS (Islamic

State of Iraq and al-Sham); ISIL (Islamic State of Iraq and the Levant), or Daesh (al-Daula al-Islamiya al-Iraq

wa Sham), since this is its most commonly used denomination. We are aware that the term "Islamic State" is

inadequate to refer to the group as not only it is not a state but also several Islamic leaders strongly contest

the "Islamic" nature of the group. Therefore, following Jacques Derrida, the use of this expression in this

article should be understood as being "under erasure". In Derrida's words, being under erasure means that

even though "these terms are problematic we must use them until they can be effectively reformulated or

replaced."(DERRIDA, 1983, p.3).

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 103-126

105Jorge M. Lasmar; Guilherme Damasceno Fonseca

longer at the top of its security agenda (JOSCELYN, 2018). Nevertheless, many

analysts have been warning that territorial losses of the organization does not

necessarily imply its demise. In fact, there are increasing signs that the group

may not even have been militarily defeated, let alone ideologically socially and

politically (CLARKE; MOGHADAM, 2018).

Evidence

now suggests that the group has been recalibrating its strategies

in at least two important areas – propaganda and military tactics – both of which

will be the focus of this article. In order to understand how IS has been adapting

its strategies in light of recent setbacks, we undertook a thematic analysis of its

primary sources. To be more specific, we analysed their propaganda material as

drawn from the Al Hayat Media Centre and Al Furqan as well as content drawn

from social networks, especially Twitter. This analysis was further corroborated by

the use of secondary sources. Amongst the secondary sources used, we opted for

working mainly with material produced by local and/or on-the-ground researchers

such as consultants of the Iraqi government (e.g. Renad Mansour and Hisham

Al-Hashimi) as well as Syrian academics (e.g. Hassan Hassan and Aymenn al

Tamimi). This was in part a deliberate choice and in part a decision incentivised

by the content of this piece. Given that we are discussing on-going events that

are continuously evolving, there is thus far, little engagement with this subject in

academic publications. However, we have also consciously attempted to balance

our secondary sources by also leveraging publications by academics from the

global North whose research focusses upon monitoring the publications and/or

strategic shifts of the Islamic State.

Thus, we will first shed light on the extent to which IS’s virtual productions

have decreased since its territorial losses as well as highlight the key shifts in its

narratives since the beginning of the attacks by the international coalition in Syria.

However, while this article clearly demonstrates that IS’s propaganda structure is

flexible enough to guarantee a degree of relevance in the near future, it is further

stressed that the key problem with the idea of a “Virtual Caliphate” is that it falls

into the trap of believing that the organization is already permanently defeated

on the ground. In light of this assertion, we analyze how the IS has been adapting

5 See also: JOSCELYN, 2018; DEMPSEY, 2018; HASSAN, 2017a; 2017b; 2017c; BURKE, 2017, BUNZEL, 2016; 2017;

COTTEE, 2017; COCKBURN, 2018; 2017; Al-AZM, 2017; MANSOUR; AL-HASHMI, 2017; BAHNEY; JOHNSTON,

2017; ABRAMS, 2017; MESEROLE, 2017; SKY 2017.

6 This article is based on a thematic analysis of Islamic States’ primary sources. To be more specific, it is based

on an analysis of their propaganda material as drawn from the Al Hayat Media Centre and Al Furqan as well

as content from social networks. This analysis is further corroborated by secondary sources (see references).

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 103-126

106 Adapting for Survival: Islamic State Shifting Strategies

its military approach in order to, first and foremost, survive thereby waiting for a

more promising moment in which to re-invigorate their armed struggle. Finally, we

peruse some possible scenarios for the IS’s future, especially the two most likely

outcomes under discussion today: the first, that the IS is definitively finished, and

the second; that the group, although weakened, will rise once again. In contrast,

we posit that it is still too early to reliably predict either outcome.

A “Virtual Caliphate”?

The term “Virtual Caliphate” was initially used by the media and academia

around 2015 less than a year after the organization proclaimed the creation of an

Islamic Caliphate in the Levant. Winter was one of the first analysts who used the

term to describe the entire apparatus of IS propaganda. He used the term virtual

Caliphate to refer not only to IS’s propaganda structure and capacity but also

to incorporate its strategy and support network comprised by formal members,

informal fans, disseminators and “media operatives”

(WINTER, 2015a; 2015b).

Nevertheless, as the group progressively loses control of its territories inside Syria

and Iraq, the term “Virtual Caliphate” has begun to be used in a different meaning.

The term has recently been used to express the idea that the IS will survive only

on the virtual battlefield relying on its online presence and propaganda strategy to

both endure and retain its appeal. As it will be discussed below, this understanding

is deeply problematic as it is founded upon the premature premise that the IS is

facing an irreversible defeat on the ground (HASSAN, 2017b)

Indeed, it is likely that the organization and its ideology will survive on the

internet

(WINTER; PARKER, 2018). It will probably maintain itself as one of

the most prominent Sunni jihadist groups, at least for the next few coming years

7 In 2016, the IS published a document named “Media operative: You are a Mujahid too”. It reveals the extent to

which the organization made efforts to inflate the ego of its online supporters by equating their importance to

those who fights on battles. The IS argues that the jihad fought with words can be even more important than

the jihad with the sword and thus considers its online fans who share jihadist contents true “virtual warriors”

(WINTER, 2017a).

8 See also: CLARKE; MOGHADAM, 2018; INGRAM; WHITESIDE, 2017.

9 Although it is probable that the IS ideology will survive online for some time yet, its ideology and part of its

appeal has been intimately linked to the territorial aspect of its project. In this sense, the failure of the Caliphate

may harm the IS’S attractiveness (COOLSAET, 2017). However, the extent to which it will impact the appeal

of its narrative is still unknown as the narrative itself has also been adapting to the losses. See also: CLARKE;

MOGHADAM, 2018; WINTER, 2017a; GAMBHIR, 2016.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 103-126

107Jorge M. Lasmar; Guilherme Damasceno Fonseca

(GAMBHIR, 2016)

. The IS has long created a resilient propaganda strategy and

structure that has been proving to be able to endure even in the face of both the

reduction of its output capacity

as well as the more controlled and policed internet

(WINTER, 2017b)

. This resilience can be attributed to both the operational

and material (content) characteristics of the IS’s propaganda machinery. On the

operational side, the IS’s internet propaganda machinery is operated by different

kinds of media operatives

– such as formal and informal members – which

grants it a strong capacity to adapt under unfavorable circumstances (LISTER

2015a; 2015b)

. On the material perspective, the very IS´s narratives have been

constantly changing and diversifying since the group began to dominate vast

swaths of territory in 2014 to better reflect their social reality and needs (WINTER,

2015a; GAMBHIR, 2016). In fact, there are already evidences that the organization

has been recalibrating its messages and overall narrative since its leaders realized

that territorial retraction was inevitable (WINTER, 2017b).

In this sense, it is useful to shed a light on how the messages and their contents

changed since the declaration of the Caliphate in 2014

before analyzing how

the IS has been adapting its narratives and propaganda to survive after the recent

10 See also: WINTER; PARKER, 2018; WINTER, 2017a.

11 According to Winter (2017c), during its height, the organization was able to publish more than 200 media

outputs weekly (including videos, radio programs, magazines and photo reports), as well as daily claims about

its military operations. Evidence suggests that media officials had a direct line to the Caliph himself and their

work pervaded every aspect of the group in order to create a brand and a utopia of a perfect and functional

state. Currently, the IS can hardly release 20 media outputs weekly with the utopian message being replaced

by a nostalgic feeling of missing the glorious days of the Caliphate (WINTER, 2017b). As this reduction of its

publishing capacity coincides with its territorial losses, it can be inferred that a great part of its propaganda was

dependent on its territorial control. However, this decrease can also be explained by Intelligence, counterterrorism

(as many strategists and media centers were neutralized by air strikes) and cyberwarfare actions (WINTER;

PARKER, 2018; WINTER, 2017d).

12 See also: VIDEO; STERN; BERGER, 2015; WEISS; HASSAN, 2015; ZELIN, 2015.

13 IS has crowdsourced its propaganda in an unprecedented way relying on formal and informal members and

followers to spread its publications (BARRETT, 2014). These informal members can act as “disseminators”, IS

fans who share their beliefs and ideology and helps the group by sharing all the IS’S official content (BARRETT,

2014; WINTER; PARKER, 2018). Some informal members even produced their own propaganda supporting the

group. These informal members have already become increasingly important due to the decrease of IS’S official

production. In fact, the informal propaganda is currently responsible for most available pro-IS online material

(WINTER; PARKER, 2018). These unofficial “operative member” are one of the reasons why IS can sustain its

presence on the internet.

14 See also: WINTER, 2017a, 2017b; GAMBHIR, 2016; STERN; BERGER, 2015; WEISS; HASSAN, 2015; ZELIN, 2015,

WARRICK, 2015.

15 The declaration itself represented a turning point regarding the group’s propaganda. Although they were already

active online before, the declaration of the creation of a Caliphate allowed the construction of new narratives

related to the utopian idea of a “truly” Islamic state being constructed on earth (LASMAR; FONSECA, 2017).

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 103-126

108 Adapting for Survival: Islamic State Shifting Strategies

setbacks. It was no accident that the IS precipitous rise captured the attention of

the international media like no other terrorist group before it (NAPOLEONI, 2015)

The IS created a well-planned branding strategy integrated with a professional

production of propaganda and a unique outsourced dissemination network

(GARTENISTEIN-ROSS; BARR; MORENG, 2016)

. The production of content and

narratives of the IS is also very professional and well-thought. The content and

message of their propaganda is not homogeneous and vary according to both the

different audiences as well as their diverse strategic goals. These goals range from

influencing opponents, attracting and seducing potential recruits, to even guiding

and managing active members, disseminators and proselytizers (WINTER, 2015a;

2015b). During its height, the IS was also very skillful in customizing and tailoring

different narratives to different target audiences (LASMAR, FONSECA, 2017). One

example of such customized messaging can be easy perceived in the dissimilar

contents found comparing the English and Arabic language IS’s propaganda

(KHALIL; SHANAHAN, 2016)

. Another example is the distinct difference in

the messages geared towards western women and those directed at women from

Muslim-majority countries (RAFIK; MALIK, 2015)

In terms of the propaganda’s content, one can identify at least nine recurring

themes: 1) the religious obligation to migrate to the Caliphate; 2) sectarianism; 3)

discrediting competition; 4) brutality; 5) mercy; 6) victimhood; 7) war; 8) sense

of belonging; and 9) utopianism (GARTENISTEIN-ROSS; BARR; MORENG, 2016;

WINTER, 2015a; 2015b). Possibly one of the main theme in IS’s propaganda after

the declaration of the Caliphate was the narrative that framed the migration to IS’s

controlled territories in the same lights of the religious obligation of able Muslims

to migrate from one’s home when they are persecuted and unable to practice

their religion (Hijra). This narrative helped portrait the migration to the so-called

Caliphate as a religious obligation amongst those who accepted such discourse

and consequently helped to attract thousands of foreign volunteers to their ranks.

However, as the territorial losses increased, the IS almost stopped invoking religion

in order to pressure Muslims to travel and join the group (WINTER; PARKER,

2018). Another important recurring narrative is the discredit of other rival groups –

16 See also: WINTER, 2015a; WEISS; HASSAN, 2015; STERN; BERGER, 2015; COCKBURN, 2015, McCANTS, 2015.

17 See also: WEISS; HASSAN, 2015; STERN; BERGER, 2015; ZELIN, 2015; ALI, 2015; WINTER, 2015a; 2015b;

COCKBURN, 2015.

18 See also: EL-BADAWI; COMERFORD; WELBY, 2015.

19 See also: TARRAS-WAHLBERG, 2016; SALTMAN; SMITH, 2015; ALI, 2015.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 103-126

109Jorge M. Lasmar; Guilherme Damasceno Fonseca

especially Al Qaeda – and the sectarian message fueling conflict between Shias and

Sunnis

(VALLEE, 2015). Another important aspect of its propaganda has been the

displays of brutality used to support their triumphalism

(WINTER, 2015a; 2017b).

The carefully designed use of violence in their propaganda sought to intimidate

adversaries, warn local populations of the dangers associated with espionage or

dissent, provoke outrage from the international media and cause hasty and unwise

decisions from hostile countries (WINTER, 2015a). The triumphalism, in its turn,

sought to prove that not only their victories were the sign that their ideals were

righteous and had God’s blessing, but also to highlight the fact that those who

joined the group were part of the few enlightened ones (LASMAR; FONSECA,

2017). Thus, war and violence has always played an important element of their

propaganda and it is present in roughly 92% of the IS’s current propaganda.

However, despite the fact that the IS initially tried to deny its recent military

defeats, it has been forced to abandon the triumphalist discourse. The IS still relies

on violent images related to the war in Syria and Iraq – such as battles, armored

vehicles and martyrdom operations – but has increasingly focused more on its

external operations and the promotion of terrorist attacks around the world. This

is especially true after mid 2015 when the international coalition began to bomb

its positions (CLARKE, 2017; LASMAR; FONSECA, 2017). Thus, currently, violence

and brutality persist in their propaganda materials and narratives. Nevertheless,

the way violence is framed has significantly changed revealing an underlying shift

in their objectives. The narrative of violence is no longer used with the objective

of recruiting or demanding the migration to its territories. Rather, it has become

geared towards the instigation and guidance of worldwide terrorism (WINTER;

PARKER, 2018; WINTER, 2017d).

“Mercy” is another powerful sentiment commonly explored in their material.

Aimed at potential fighters of other groups as well as civilians who are looking

for a “second chance”, the IS is portrayed as a merciful group that can forgive

any previous sins committed by their new recruits. “Victimhood” and “belonging”

20 Sectarianism is not only an intrinsic part of IS’s ideology but also historically crucial to its strategy. Even now,

while the dream of the Caliphate was at least interrupted in the Middle East, the IS continues to instigate

sectarian tensions by targeting Shias and even Christians in countries such as Afghanistan and Egypt (HUME,

2018; HASSAN, 2017c).

21 However, since the group can no longer boast about its military victories, the IS currently avoids repeating

the idea that its successes in the battlefield against infidels were enough proof that the Caliphate project was

sanctioned by God thus abandoning most of the triumphalism present in its older statements. As its military

victories and territorial control were important features of its narrative, it is possible that the territorial losses

will have a significant impact in the attractiveness of its propaganda.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 103-126

110 Adapting for Survival: Islamic State Shifting Strategies

are another classic and recurrent themes in the propaganda of all jihadist groups

which also figures in a significant share of IS’s publications

. The first conveys

the message that Muslims worldwide are victims at the hands of a perceived global

war against Islam. The latter was mostly drawn to its western recruits and used to

emphasize the idea of brotherhood in the Caliphate (WINTER, 2015a). Although

these two narratives will always exist, their use has considerably decreased due to

the IS’s territorial losses (WINTER, 2017d). However, the feeling of “victimhood”

is being reshaped to explore a feeling of nostalgia about the “unforgettable days”

of the Caliphate, a project only momentarily interrupted. However, the most

impacted narrative is that about the utopian life in the Caliphate. In 2015, the

propaganda about the utopian life in the Caliphate represented more than a half

of its media output painting a perfect civilian life ranging from free schooling

and thriving agriculture to an exemplar social welfare. Today, the depictions of

the Caliphate utopia have almost vanished with only some nostalgic productions

about its glorious days remaining (WINTER, 2017b; 2017d).

However, one of the most important shifts in IS’s propaganda in the last 3

years is that related to the far-near enemy dilemma (CLARKE, 2017). Traditionally,

the IS and its predecessors have always chosen to focus on its closer enemies, i.e.

the “apostate” regimes ruling Muslim-majority countries (near enemy). Even while

considering Al Qaeda in Iraq – the most famous IS’s predecessor – it disobeyed

Bin Laden’s instructions of focusing the attacks on the United States of America

(far enemy). Nevertheless, after the beginning of the coalition strikes in 2015, IS’s

propaganda increasingly began to instigate terrorist attacks abroad, especially in

the Western far enemy countries. Even though most part of the group’s energies

were spent on local battles against its adversaries on the ground, the IS propaganda

became more and more interested in portraying any violence against Western

civilians as a legitimate retribution against the coalition (LASMAR; FONSECA,

2017). Insofar as the group was losing control of most of its territories, the messages

that instruct and instigate international terrorism against its “far enemies” became

one of its main narratives. The scale and number of attacks attributed to IS (being

it inspired or directed) in the West after 2015 further blurred the lines between the

22 During its height, between 2014 and 2015, the IS used the narrative of victimhood less than other jihadist groups

since it was trying to portray itself as victorious and invincible army. The IS has always overstated its gains

while also downplaying its losses and vulnerabilities (GARTENSTEIN-ROSS; BARR; MORENG, 2016). However,

after the beginning of coalition’s bombings, the group started to develop the thesis of an existent international

conspiracy against the Caliphate and the Muslim world (FRONSOM; SIMON, 2015; LASMAR; FONSECA, 2017).

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 103-126

111Jorge M. Lasmar; Guilherme Damasceno Fonseca

far/near enemy focus. Furthermore – and rather unfortunately – since the group

began to change its focus, it has become more effective on inspiring, facilitating

and enabling foreign terrorist entrepreneurs than Al Qaeda in its best moments

There is yet another interesting revision on the IS’s narrative. From the

moment the group’s setbacks became evident, the group has been relying more

often on classic jihadist concepts such as “long war”. This is because they want

to downplay its defeats by painting them as a merely temporary complication.

The IS has ever since sent messages conveying the idea that they are fighting a

cross-generational war. Therefore, according to the IS’s leaders, the apostates and

the “enemies of Islam” are being deceived by thinking that the loss of territories

equals the IS’s demise (HASSAN, 2017b; COTTEE, 2017). An audio released in

2016 by the then IS’s number two, al-Adnani, is a good example of how the group

started to change its narrative insofar IS’s setbacks was becoming undeniable

(CLARKE; MOGHADAM, 2018)

Whoever thinks that we fight to protect some land or some authority, or that

victory is measured thereby, has strayed far from the truth. Oh America,

would we be defeated and you be victorious if you were to take Mosul or

Sirte or Raqqa? Certainly not! We would be defeated and you victorious only

if you were able to remove the Quran from Muslims’ hearts (AL-ADNANI

Apud COTTEE, 2017, p. 1).

More recently, the IS has also re-calibrated their narratives regarding

hot-topics such as the Israel-Palestine conflict. Even more so after Trump recognized

Jerusalem as Israel’s capital and decided to relocate the American embassy from

Tel Aviv. The IS has become increasingly critical and vocal about the Palestine

authorities and organizations such as Hamas. In their view, these groups should

call for less words and more action. The IS takes advantage of Trump’s moves to

criticize other Islamist groups: “sixty years and Jerusalem has been in the hands

of Jews, and it is only now that people cry when the crusaders announced it today

as their capital” (OSTAEYEN; HAMMING, 2018, p. 1).

23 The IS not only proved to be more effective on using internet, and especially social media platforms but also

was more efficient on taking advantage of more recent apps which provide the possibility to encrypt messages.

Some attacks initially attributed to lone actors were later classified as “directed attacks” or even “remote

controlled” by the IS (CALLIMACHI, 2017).

24 See also: HASSAN, 2017b; COTTEE, 2017.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 103-126

112 Adapting for Survival: Islamic State Shifting Strategies

Last, but not least, the IS also changed the narratives regarding the tactics

it has been forced to implement to survive. One interesting example of this shift

lies in its repositioning on whether or not women can actively engage in combat

(WINTER; MARGOLIN, 2017)

. While the IS’s predecessor groups (AQI and ISI)

did extensively use female suicide bombers, the IS and other jihadist groups

strictly ruled that women should focus on their roles as mothers and wives

instead of becoming fighters. Possibly, the recent setbacks and sharp decrease

in its recruitment forced the group to lift its moratorium on women combatants.

Recent videos and announcements clearly call women to action

(PEARSON, 2017;

DEARDEN, 2018; 2017)

. However, it is still controversial whether the group has,

in fact, lifted the restrictions regarding the role of women in military operation

and how much of the discourse is actually implemented on the ground

(COTTEE; BLOOM, 2017). Nevertheless, it is clear that IS has indeed changed its

narrative on the discourse level. Considering the significant implications of this

change – and regardless if it is only a propaganda strategy or an actual military

shift – the debate on the women’s role in war is another example of how the IS

has been adapting its narratives to survive.

There is no doubt that the virtual arena is one of the main domains in which

the IS struggles to maintain its prominence

and keep alive the idea of an Islamic

Caliphate. If, on the one hand, we can verify a relevant decrease of its propaganda

25 See also: PEARSON, 2017; DEARDEN, 2018; 2017.

26 It is important to highlight that this is a controversial topic. Charlie Winter is one of the analysts who have

been extensively researching the IS’s propaganda. In a sequence of tweets posted on February 9

on his Twitter

account, Winter (2018) outlined an interesting timeline showing the evolution of the IS’s messages regarding

how the group saw the role of women in combat.

27 See also: WINTER; MARGOLIN, 2017.

28 Until September 2017, before witnessing the most recent publications, Cottee and Bloom (2017) were skeptical

about an actual shift in terms of ideology. In spite of acknowledging that the IS had already stipulated some

very specific situations in which women were allowed to fight – as it can be easily seen in documents such

as the al-Khansaa Brigade “manifesto” (AL KHANSAA BRIGADE, 2015) –, the authors seemed to believe that

it was more a matter of tactical innovation, or a propaganda strategy to shame wavering male supporters into

action, than a true ideological adaptation.

29 It is also important to emphasize that the IS propaganda is not restricted to online productions. Much, if not

most, of the IS’s propaganda is primarily designed and implemented for offline purposes. On the ground, many

locals interviewed said that the bulk of IS’s propaganda efforts were put in face-to-face interactions and written

materials such as pamphlets and letters as well as others kinds of campaigns such as intimidation of clerics who

oppose the group. To properly address the extent to which the territorial losses will damage the IS’s appeal in

the region, it is relevant to understand whether off line propaganda will also be damaged to the same degree.

Moreover, even the online production decline appears to have been inconsistent, with output levels partially

recovering in 2018 probably due to production hubs being relocated (WINTER; INGRAM, 2018).

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 103-126

113Jorge M. Lasmar; Guilherme Damasceno Fonseca

output, on the other hand, the IS has long been structuring its networks and

adapting its narratives to remain relevant and alive, winning both hearts and

minds. However, as argued before, the biggest problem with the idea that the IS

will become only a “virtual Caliphate” is that it takes the IS’s defeat for granted

ignoring how the group has, time and again, proved its resilience and overcame

even harder times throughout its history. As we are going to discuss in the next

section, there is evidence that the IS has also been changing its military approach

in tandem with the reshaping of its propaganda (DEMPSEY, 2018). In fact, hints

of a shift in its military strategy – now much more visible – were already present

in previous IS’s statements dating back to 2016.

Going underground…again!

There is a general agreement amongst analysts who have been following

the history of IS and its predecessors

that the recent territorial losses do not

necessarily imply the defeat and demise of the organization (SPYER, 2018)

. In

spite of having lost over 90% of the lands it once controlled, there is a chance that

the group might actually not be definitively defeated in neither military nor social/

ideological terms (AL-AZM, 2017)

. As will be discussed below, there is some

evidence that, following its narrative amends, the IS has also been changing its

military strategy. Increasingly, the group is going back to acting underground and

progressively relying more on guerrilla tactics and terrorism (SPYER, 2018)

. In

some instances, the group seems to be even avoiding combat in order to preserve

its manpower to use it in more favorable times

(HASSAN, 2017b, AL-AZM, 2017).

Therefore, repeating a now familiar cycle of expansion and contraction, it is very

30 Almost two decades if we take into account that the IS originated with the foundation of the Jama'at al-Tawhid

wal-Jihad back in 1999.

31 See also: CLARKE, 2018; CLARKE; MOGHADAM, 2018; JOSCELYN, 2018; JONES; DOBBINS; BYMAN; CHIVVIS;

CONNABLE; MARTINI; ROBINSON; CHANDLER, 2017; DEMPSEY, 2018; HASSAN, 2017a; 2017b; 2017c; BURKE,

2017, BUNZEL, 2016; 2017; COTTEE, 2017; COCKBURN, 2018; 2017; Al-AZM, 2017; MANSOUR; AL-HASHMI,

2017; BAHNEY; JOHNSTON, 2017; ABRAMS, 2017; MESEROLE, 2017; SKY 2017; HASSAN, 2017c.

32 See also: JONES; DOBBINS; BYMAN; CHIVVIS; CONNABLE; MARTINI; ROBINSON; CHANDLER, 2017; BUNZEL,

2016; 2017.

33 See also: CLARKE; MOGHADAM, 2018; DEMPSEY, 2018; JONES; DOBBINS; BYMAN; CHIVVIS; CONNABLE;

MARTINI; ROBINSON; CHANDLER, 2017; HASSAN, 2017a; 2017b; 2017c.

34 This strategic and temporary “cease-fire” can be compared to the idea of Hudna implemented in certain occasions

by islamist groups such as Hamas.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 103-126

114 Adapting for Survival: Islamic State Shifting Strategies

likely that the IS will once again act from the shadows of the urban centers and

remote areas of desert attempting to preserve some strength while it awaits an

opportunity to reemerge (DEMPSEY, 2018)

It can be argued that the campaign to destroy the Caliphate started in 2014

has largely achieved its objective. After three and half years, the international

coalition and its regional partners were able to recover as much as 90% of the

territories that IS once seized (SPYER, 2018; HASSAN, 2017a; 2017b). The flux of

foreign fighters to the region was also interrupted, seriously reducing the group’s

capacity to expand and threat other countries. As mentioned above, the territorial

losses also impacted the group’s ability to produce propaganda in a large scale. In

sum, on can say that the IS is in its weakest moments since 2014 and it no longer

represent the same degree of threat (JOHNSTON, 2017)

. Nevertheless, although

all these statements are true, these accomplishments are not enough to draw any

conclusions. Whereas the IS might have been adapting itself to survive, some of

the conditions and external events that enable its last resurgence – such as the

American withdraw or the Arab Spring – are unlikely to be replicated in the near

future (COCKBURN, 2018; ZELIN, 2017).

It is important to remember that the organization has overcome worse periods

before. Around 2010, for instance, before the US withdraw, the IS had also almost

suffered a total defeat. However, it managed to rise again doing exactly what they

seem to be currently doing. Even before 2010, the IS predecessor (named ISI, Islamic

state of Iraq) adapted its strategy downsizing and returning to guerilla and terrorism

tactics. It avoided open battles against US counterinsurgency and the Sunni tribe

forces that had rebelled against the group (CHANDLER, 2017)

. The pattern of

the recent attacks on the ground seems to support the IS’s statements suggesting

that it has already contracted in order to preserve its manpower and regroup in

a more favorable operational environment (COCKBURN, 2018)

. Although since

2016 the group has been increasingly adopting terrorism and guerrilla tactics in

Syria and Iraq, the great mark on the strategic and tactical shifts happened after

the liberation of Mosul (CLARKE; MOGHADAM, 2018; HASSAN, 2017b). In the

fall of 2016, the IS’s leader al-Baghdadi called on IS fighters to fight to death in

35 See also: HASSAN, 2017a; 2017b; 2017c; BUNZEL, 2017; AL-AZM, 2017.

36 See also: HASSAN, 2017a; 2017b; BURKE, 2016, BUNZEL, 2016; 2017; COTTEE, 2017; Al-AZM, 2017; MANSOUR;

AL-HASHMI, 2017; BAHNEY.

37 See also: JONES; DOBBINS; BYMAN; CHIVVIS; CONNABLE; MARTINI; ROBINSON; HASSAN, 2017a; 2017b;

STERN; BERGER, 2015; WEISS; HASSAN, 2015; BAHNEY; JOHNSTON, 2017.

38 See also: CLARKE; MOGHADAM, 2018; HASSAN, 2017a; 2017b; BURKE, 2017; BAHNEY; JOHNSTON, 2017.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 103-126

115Jorge M. Lasmar; Guilherme Damasceno Fonseca

order to defend the city. Such a call was strictly obeyed by thousands of people

who ended up killed after bloody urban battles and airstrikes that left Mosul in

ruins. Since losing its second major urban center, the IS has not again fought to

the last man to maintain control of any other city or village, even in crucial areas

(HASSAN, 2017b)

. In regions such as Tal Afar and Hawija, hundreds of fighters

chose to flee or even surrender rather than resisting the liberation forces. In Raqqa

– while most analysts were expecting the same determination displayed in Mosul

– hundreds of local IS’s fighters seemed to have even struck a deal to be evacuated

from the city without being killed (SOMMERVILLE; DALATI, 2017)

. Even more

surprisingly, the resistance in the Euphrates River area, around towns as such Deir

ez-Zor, was low. These towns were once the most important remaining IS base of

operations. In summation, recently, IS forces have largely melted away from places

rather than openly confronting Iraqi, Syrian and Kurdish forces (COCKBURN,

2018)

. Surely, many factors have contributed to explain why IS’s fighters have

been vanishing before the battles: loss of morale after the fall of Mosul; the desire

of less committed fighters to save themselves, and; the disintegration of part of

the group leadership after years of war. Still, the lack of resistance displayed

suggests that these withdraws are actually part of an old strategy of dispersing

and conserving its manpower in order to adopt a more calculated insurgency

(BAHNEY; JOHNSTON, 2017)

. Regarding some liberated areas and even zones

where the IS never had the full control, such as Baghdad and Diyala Province, the

group has been mounting successful terrorist attacks. As it did around 2010, the

IS is already working to provoke the Iraqi government to crack down on Sunnis

and, thus, cause sectarian strife. The Sunni/Shia opposition in Iraq has been one

of the group’s core narratives for recruiting locally and forms a strong part of its

political legitimacy claims (CLARKE; MOGHADAM, 2018)

. The use of tactics

such as hit-and-run strikes as well as assassinations of authorities are increasing

at these areas and at the borderlands straddling Iraq and Syria

. This is also

39 See also: COCKBURN, 2018; 2017, BURKE, 2017; BAHNEY; JOHNSTON, 2017.

40 See also: HASSAN, 2017b; COCKBURN, 2018; 2017.

41 See also: CLARKE; MOGHADAM, 2018; HASSAN, 2017b.

42 See also: JONES; DOBBINS; BYMAN; CHIVVIS; CONNABLE; MARTINI; ROBINSON; CHANDLER, 2017; CLARKE;

MOGHADAM, 2018; HASSAN, 2017a; 2017b; COCKBURN, 2018; 2017; BURKE, 2017.

43 See also: HASSAN, 2017b; BAHNEY; JOHNSTON, 2017.

44 Interestingly Hassan (2017b) compares what the border between Syria and Iraq means to the IS to what the

border between Afghanistan and Pakistan means to the Taliban. According to the author, even though the IS

has suggested that it could withdraw to the desert as in the past, its attacks will still focus on urban centers

with rural areas as pathways allowing the movement between the two terrains. In this sense, the border region

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 103-126

116 Adapting for Survival: Islamic State Shifting Strategies

important because these attacks are rarely accounted for in official statements

related to the progress of the fight against the IS (HASSAN, 2017b). Additionally,

the group is already taking advantage of all areas where the geography and social

environment is difficult for counterinsurgency operations, such as deserts

and

certain urban centers and rural areas (HASSAN, 2017b).

Some analysts state that actually this shift is part of a strategy planned around

mid 2016. In that occasion, the IS leadership realized that territorial losses were

inevitable due to the involvement of Russia and Turkey with the international

coalition (DEMPSEY, 2018)

. This claim is based on the fact that the IS has been

sporadically hinting at this kind of strategic shift since some unclear messages

came out in 2016. The speech given by al-Adnani in May 2016, for example,

conveyed that the rise and fall of his group was only part of a larger historical

flow – as a deliberate process – since the early days of the Iraq war. Therefore,

territorial losses would be just a new chapter in which the objective of weakening

the enemies would assume other forms. Hence, the propaganda works in tandem

with the tactics (DEMPSEY, 2018) increasing the morale of its members with

the idea of an organization impossible to be defeated in much the same way as

the mythical Phoenix (HASSAN, 2017b). Coincidently or not, after this speech

IS’s videos and publications such as Al Naba increasingly began to portray the

desert as the best place to launch its post-Caliphate insurgency

. In recent

statements, the IS’s leaders have explicitly compared the current situation with

the dire conditions faced by the group around 2008 and suggested that adopting

the same strategy will work now as it did before (BAHNEY; JOHNSTON, 2017)

In a series of articles published in Al Naba in September and October 2017, the

group explains why it would be unwise to openly confront military forces that

have the continuous support of American and Russian air forces. These articles

argued that such enemy’s ground forces had as their main objective to expose

IS’s ground fighters so that they could be targeted by drones and aerial strikes

between the two countries – an area full of desert areas, river valleys, rural towns and small urban centers

– will likely be crucial to the IS’s strategy as it provides a hospitable environment and strategic sanctuaries.

45 According to Cockburn (2017), since 2016 the IS has prepared bunkers, weapons caches and food stocks in the

deserts and semi-deserts between Iraq and Syria as they did around 2011 in order to prepare for its comeback.

46 See also: HASSAN, 2017a; 2017b; 2016; BUNZEL, 2017; BAHNEY; JOHNSTON, 2017.

47 Multiple videos released by the IS reflect the return of the group’s insurgency activities in liberated areas using

hit-and-run attacks as well as assassinations in order to lower the enemy’s morale and spread fear, just like the

IS did around 2010 (HASSAN, 2017b).

48 See also: HASSAN, 2017b.

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117Jorge M. Lasmar; Guilherme Damasceno Fonseca

(HASSAN, 2017b). According to Hassan (2017b) these statements likely support

and reflect the shifts in the IS’s strategy after the fall of Mosul

The future of Isis

Prudence is always warranted when making predictions, perhaps more so when

it comes to the Middle East. Although history and current signs of adaptations seem

to suggest that the IS could rise again, it is premature to state either its rebirth

or its demise. Many intermediary outcomes may take place between these two

extremes of the spectrum. Possible future scenarios include the disintegration of the

organization (FARAS, 2017); and the appearance of splinters or sub-organizations

(which usually are more extreme than their parent organization). A less probable

scenario of merger with Al Qaeda or other insurgent or terrorist groups; a shift in

focus towards other regions such as Libya, Afghanistan, Yemen or Philippines in

order to create new sanctuaries, and so on. So far, however, it is hard to identify

any other geographical theater exerting the force of attraction that Iraq and Syria

have most recently (COOLSAET, 2017).

Altogether, the problems with stating that the IS has already been defeated

are threefold. First, and as explained in the previous section, the IS has overcome

worse moments before. The second reason why assuming a definitive defeat of IS

would be a hasty analysis is that the international coalition may have defeated the

organization militarily, but not ideologically, socially or even politically (BURKE,

2017)

. The United States and its partners may claim to have won the war that

began in 2014 but they certainly seem to have lost the political and social battles

that began much earlier, especially given the evidence that the Sunni communities

in both Syria and Iraq feel more hopeless now than ever before (MESEROLE,

2017)

. The coalition has not yet identified any Sunni actors in either country who

command broad local legitimacy and, in the absence of effective Sunni governance,

it is likely that the population will turn to new, old or rebranded armed militant

groups (BUNZEL, 2017)

. Furthermore, with many actors posing as victors in

49 It is important to highlight that even the coalition’s US commander, Gen. Joseph Votel, had acknowledged in

2016 that the IS was apparently “reverting in some regards back to their terrorist roots” (HASSAN, 2017b, p.4).

50 See also: BUNZEL, 2017; HASSAN, 2017a.

51 See also: BURKE, 2017; HASSAN, 2017a; 2016.

52 See also: HASSAN, 2016; 2017a; MESEROLE, 2017; AL-AZM, 2017.

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118 Adapting for Survival: Islamic State Shifting Strategies

the war against the IS – including the Kurds, Iranians, Russians and Turks – and,

more importantly – with all of them more concerned with war spoils rather than

effective governance, it is fair to expect that most of the ongoing arrangements

regarding who will administer the areas once controlled by the IS will engender

more instability as well as ethnic and sectarian tensions. All this uncertainty will

potentially continue to fuel extremism creating conditions that could eventually

warrant the rise of a reincarnated version of the IS in the region (Al-AZM, 2017).

Unless this aspect of the war on the IS is acknowledged, Western-backed forces are

likely to “keep winning” the same war countless times. Yet whilst they congratulate

themselves, as the world has been witnessing since 9/11, entire towns face multiple

destructions, their populations suffer and extremism becomes both more widespread

and much more deeply entrenched (BURKE, 2017; HASSAN, 2017a). To sum up, the

prospects of a new IS resurrection in the Levant depends upon three main factors:

1) the quality of governance and legitimate Sunni leadership in Sunni areas; 2)

the continuation of sectarian politics by the Shia dominated central governments

of Iraq and Syria; and 3) the capacity to rebuild Sunni majority towns destroyed

in the war against IS, either through external assistance or through initiatives

undertaken by local institutions (BAHNEY; JOHNSTON, 2017). If these issues remain

unresolved, they could potentially enable the IS to continue using its preferred

tactics of insurgency and terrorism, which would in turn undoubtedly provoke a

harsh government response against local Sunni communities that are perceived

to provide legitimacy to the organization. The danger thus lies in potentially

engendering a cyclical pattern of violence and retribution, which would make

conflict resolution in the region even more difficult, if not downright impossible

(BAHNEY; JOHNSTON, 2017; HASSAN, 2017a).

A third reason as to why it is too early to state whether or not the IS has

already been defeated is related to its finances. Only two years ago, the organization

was regarded as one of the wealthiest terrorist group in existence. Its funding was

derived from a variety of sources ranging from levying taxes and human trafficking

to the export of commodities such as oil and blood antiquities (AL TAMIMI,

2015)

. Much of its revenue was contingent upon its control over vast tracts of

territory across Iraq and Syria. In the recent months the IS has lost considerable

swarths of areas it previously dominated and concomitantly an estimated 80%

of its funds (MANSOUR; HASHIMI, 2018a; 2018b). In addition, the United States

53 See also: FATF, 2015; STERN; BERGER, 2015; BARRETT, 2014.

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119Jorge M. Lasmar; Guilherme Damasceno Fonseca

and its allies undertook an aerial bombing campaign striking not only revenue-

generating locations but also warehouses, caches and trucks holding IS cash. Still,

some analysts continue to believe that this damage is not enough to undermine IS’s

capacity to finance and organize a dangerous insurgency (MANSOUR; HASHIMI,

2018a; 2018b; 2017; HAID, 2017). One of the problems seems to be that, as is the

case with its ongoing tactical innovations

and narrative adaptations, not much

attention is being paid to how the IS’s economic practices are also evolving. This

pattern of evolution in all three fields is effectively enabling the group to rapidly

adjust to its significant losses on the ground. It is important to note that while

territorial losses jeopardize the IS’s sources of revenue on the one hand, they also

generate tremendous opportunities for financial innovation and evolution thanks

to the existence of a ‘war economy’ (EUROPEAN PARLIAMENT, 2017)

Mansour and Hashimi (2018a; 2018b) argue that, according to their Iraqi

government sources, the IS has smuggled an estimated 400 million dollars out

of Iraq and Syria during its recent retreat. Apart from the “hawala system”

that

has been used to transport cash outside the Caliphate (HAID, 2017), it has been

reported that since 2016 the group is using the cash looted from Mosul as well as

that earned from its diverse funding sources to speculate on international stock

markets. Evidence suggests that much of its money was wired to Jordanian banks

and could be re-introduced into the Iraqi financial system (i.e. the white market)

via Baghdad or even through “hawala” (FREEMAN, 2016)

. The group has also

already heavily invested in the Iraqi market via legitimate businesses, relying

on middlemen who are inspired not by the IS’s ideology but by the prospect of

economic gain (MANSOUR; HASHIMI, 2018a; 2018b; 2017; HAID, 2017). Many of

these middlemen are tribal leaders or businessmen with clean records who can

easily hide their links to the organization. According to analysts, the IS’s modus

operandi involves providing a sum of cash to these middlemen who then invest

it in a business enterprise – for instance, car dealerships, electronic shops or

pharmacies and small exchange houses – and the group then simply takes a cut

from the profits accrued. These sorts of enterprises typically do not require formal

qualifications or high investments and tend to be cash-intensive. As a result, they

54 On terrorist groups’ innovation, see SINGH, 2016.

55 See also: MANSOUR; HASHIMI, 2018; 2017; HAID, 2017; EMERSON, 2018.

56 Hawala denotes “in the care of” in Hindi. This popular way of transmitting cash across state boundaries does

not involve any formalised movement of money. Thus, there is no way to trace the transaction.

57 See also: EUROPEAN PARLIAMENT, 2018; HAID, 2017.

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120 Adapting for Survival: Islamic State Shifting Strategies

are particularly attractive to terrorist groups because cash intensive businesses

are characterised by high-volume, low-value transactions, often with lax financial

oversight, which can be easily manipulated to hide gains and/or co-mingle with

illegal assets (FATF, 2015; SINGH; LASMAR, forthcoming).

On the other hand, and at the other end of the spectrum, a resurrection by

the IS would be more difficult feat to accomplish than the last time because local,

regional and international forces supposedly would not make the same mistakes. In

other words, whilst undoubtedly the IS has learned since the American intervention

of Iraq in 2003, most of its enemies have also grasped how the organization tends

to behave during unfavorable periods (COCKBURN, 2018). Furthermore, even

those Sunnis who once welcomed the rule of the IS has learnt from experience

that the tyranny of the IS can be worse than that of previous leaders, suggesting

that these communities would be less likely to view the group as the lesser of

two evils a second time (COCKBURN, 2018). Moreover, analysts like Zelin (2017)

also highlight the many differences between the current overall circumstances

and the environment that existed in the region in 2013-2014, which makes it

highly unlikely that the IS would be able to once again dominate territory to the

extent, and at the pace, that it did previously. It seems more likely that the IS’s

current territorial swarth will dissolve into a series of unconnected strongholds

rather than the large swaths of land it once dominated. As stated previously, the

fortuitous sequence of events that enabled the rise of IS after 2011 such as the

American military withdraw from Iraq, the Arab Spring or massive operations

such as “Breaking the Walls”

are unlikely to occur again.

Furthermore, the region is unlikely to receive a massive flow of foreign

fighters as it did in the 2012-2015 period, not only because their countries of origin

have already implemented new legal regimes in order to impede the recruitment

of potential volunteers but also because neighboring Turkey has cracked down

on foreign fighter movement through its territories. Without the same scale of

foreign recruitment, the IS will have less potential manpower (ZELIN, 2017).

According to Zelin (2017) another difference would be that regional Shia forces,

under expanding Iranian influence, will not tolerate any visible efforts by the IS

58 During the American counterinsurgency campaign against the IS predecessor (ISI), the US and Iraq governments

arrested most of the captured group’s members in just a few prisons. This allowed the IS to both recruit new

members in prison as well as to keep their ideology alive. Later, between 2011 and 2014, the IS stormed Iraqi

jails in operations, such as “Breaking the Walls” and filled its ranks with thousands of freed inmates that were

hardcore jihadists and veteran insurgents.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 103-126

121Jorge M. Lasmar; Guilherme Damasceno Fonseca

to reconsolidate and rebuild in the Levant, making future territorial gains by the

group more difficult to both achieve and/or sustain (ZELIN, 2017). The ground in

Syria is also now much less favorable to the IS since, unlike in 2011, the group now

faces a multitude of new actors in the region (e.g. Russia and Turkey), which, once

again, makes it more difficult to conquer territory and/or recruit local Sunnis than

it has in the past (ZELIN, 2017). Lastly, Coolsaet (2017) points out that prediction

exercises often tend to overestimate the capacity of jihadist groups to survive

significant setbacks, especially given that in times of crises terrorist leadership is

more inclined to be preoccupied with its own survival rather than organizational

integrity, as was seen with Al Qaeda’s core immediately post-9/11 for instance.

The future of the IS or the appearance of a successor depends much more

on local politicians and institutions rather than measures implemented by world

and regional powers intervening in Syria and Iraq. Still, some external assistance

may well be necessary to strengthen Iraqi institutions thereby preventing other

insurgent/militant actors from filling any vacuum left by the IS (JOSCELYN, 2018;

SKY, 2017). Just as the 2010 Iraqi elections exerted a significant impact upon the

group’s rebirth in the post-2011 period, the presidential elections due to be held

in 2018 also represent a critical turning point for the future of Sunni extremism

in Iraq. The chances of an IS resurgence is more likely if Iraq once again fails to

achieve effective Sunni political representation and a more inclusive government

(JOSCELYN, 2018; SKY, 2017). In short, the territorial defeat of IS should not

lull the United States and other powers into a false sense of security with the

concomitant danger of military and political disengagement (HASSAN, 2015b)

One of the key problems of the current administration in Washington is that it

seems determined to disengage from the region, especially given that the 2018

National Defense Strategy appears to have shifted the United States’ focus from

terrorism to what appears to be long-term strategic competition with countries

like Russia and China

(JOSCELYN, 2018). Even though the future of the region

is heavily dependent upon local actors and their capacity to rebuild effective

political and social institutions, diplomatic efforts by the US and the international

community can still play an important role in enabling more inclusive and less

sectarian politics and thus help to undercut extremism and instability in the region.

59 See also: JOSCELYN, 2018; SKY, 2017; WEISS, HASSAN, 2015 c.

60 Recently, president Trump has also talked about an American withdraw from Syria and Iraq.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 103-126

122 Adapting for Survival: Islamic State Shifting Strategies

Conclusion

So far, the campaign to destroy the Caliphate project is questionably successful

even though the international coalition and its regional partners have largely

recovered almost all the land the IS once controlled. The campaign also successfully

interrupted the massive flow of foreign fighters to the IS and other regional Islamist

groups. As described above, these territorial losses also negatively impacted the

IS propaganda output. Thus, one can argue that the IS is at its weakest since

2014 (HASSAN, 2017a; 2017b)

. Nevertheless, there is much evidence that the

group is already adapting to survive, especially in what regards its propaganda

and military tactics.

This is also true in another important battlefield: the internet. The IS has

been recalibrating its on-line narrative on a variety of issues ranging from new

understandings about the women’s role in combat to an increased focus on

“external terrorist operations” in order to keep its ideology alive. It is important

to understand that due to its decentralized and flexible network of informal

disseminators, the group ideology will likely remain alive online despite all the

efforts to curb its propaganda and output. However, the survival of an idea of a

virtual Caliphate is as dangerous as the existence of a territorial Caliphate. The

danger lies in believing that the current military defeats of the IS in Iraq and

Syria necessarily equals to a permanent military, social and political demise of

the group. In fact, as argued here, there are strong evidences that the IS has long

prepared for surviving a loss of territory by morphing, adapting, and returning

to low-intensity warfare tactics such as terrorism, assassinations and hit-and run

attacks. It is important to remember that this would not be the first time the IS

adopted this modus operandi.

However, we argue that predicting either the demise or the survival of the

IS is still a premature endeavor. The current scenario on the ground is starkly

different from 2011 when many believed the group was defeated. When predicting

the future of the IS in the region it is necessary to acknowledge that it will be

heavily impacted, first and foremost, by Syria and Iraq’s ability to not only

develop their political and social institutions but also address Sunni and Shia

grievances in their respective territories. Furthermore, the role of ideology cannot

61 See also: BURKE, 2016, BUNZEL, 2016; 2017; COTTEE, 2017; Al-AZM, 2017; MANSOUR; AL-HASHMI, 2017;

BAHNEY; JOHNSTON, 2017.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 103-126

123Jorge M. Lasmar; Guilherme Damasceno Fonseca

be understated. Indeed, unless and until Iraq, Syria as well as intervening countries

and international society are unable to understand both the power of ideologies as

well as that the fact that the existence of the IS and similar groups are symptoms

of deeper local problems rather than the cause, the challenges in the region will

persist. This is significant because, as Sky says, “what happens in Iraq, does not

stay in Iraq” (SKY, 2017, p. 1).

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127Elias David Morales Martinez; Thaís Regina Servidoni

A influência do complexo industrial-militar na

Política Externa dos Estados Unidos da América

após os atentados do 11 de Setembro

The influence of the military industrial complex on

the Foreign Policy of the United States of America

after the attacks of September 11

DOI: 10.21530/ci.v14n1.2019.866

Elias David Morales Martinez

Thaís Regina Servidoni

Resumo

O presente artigo analisa as influências do complexo industrial-militar (CIM) na tomada

de decisões dos policymakers estadunidenses e o posterior aumento do orçamento militar

no início do século XXI, a partir dos atentados terroristas de 11 de Setembro de 2001. Além

disso, pretende-se discorrer sobre a legitimação da securitização da defesa e da consequente

adoção de uma política externa constantemente militarizada, justificada pela Guerra Global

Contra o Terror, a qual é subsidiada pelos trabalhos desenvolvidos por alguns think tanks

específicos e que são financiados pelo CIM, sendo disseminadas as ideias securitizantes nos

discursos dos principais stakeholders governamentais.

Palavras-chave: Complexo Industrial-Militar; Securitização da Defesa; Política Externa

Americana; Guerra Global Contra o Terror.

1 Esta pesquisa contou com o apoio do CNPq/CAPES.

2 Professor Adjunto Universidade Federal do ABC – UFABC. Professor do Curso de Relações Internacionais, da

Pós-Graduação em Ciências Humanas e Sociais e Vice-coordenador da Pós-Graduação em Relações Internacionais

– UFABC. Dr. Integração da América Latina, PROLAM/USP. Mestre em Relações Internacionais, Universidade

de Brasília – UnB. Cientista Político, Universidad Nacional de Colômbia.

3 Bacharel em Ciências e Humanidades – Universidade Federal do ABC. Bacharel em Relações Internacionais –

Universidade Federal do ABC. Consultora de Relações Governamentais – Concordia Public Affairs Strategies

São Paulo.

Artigo submetido em 26/11/2018 e aprovado em 24/04/2019.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 127-152

128 A influência do complexo industrial-militar na Política Externa dos Estados Unidos da América [...]

Abstract

The present paper analyzes the influence of the Military-Industrial Complex on the decision-

making of the US policymakers and the consequent increase in the military budget in the

period that covers the beginning of the 21st century, from the terrorist attacks of September

11. In addition, we intend to discuss the legitimacy of the securitization of defense and the

consequent adoption of a constantly militarized foreign policy justified by the global war

on terror, which is subsidized by the work developed by some specific think-tanks that are

financed by the Military-Industrial Complex, being disseminated the securitization ideas

through the main governmental stakeholder’s speeches.

Keywords: Military-Industrial Complex, Defense Securitization, US Foreign Policy, Global

War on Terror.

Introdução

Este artigo tem como cerne analisar o poder de influência do complexo

industrial-militar (CIM) dos Estados Unidos e verificar as suas implicações na

formulação da política externa, especificando seu surgimento e sua importância

como um dos eixos centrais da economia norte-americana. Além disso, apontamos

como os atentados de 11 de setembro de 2001 implicaram o aumento maciço dos

investimentos militares por parte do governo, remontando a picos do período

da Guerra Fria, justificando-se por meio da securitização da defesa nacional e da

consequente Guerra Global ao Terror.

Analisa-se também a interdependência existente entre governo, o complexo

industrial-militar e os principais think tanks com relação à formulação de

políticas e estratégias de defesa. Os think tanks são genericamente definidos

como organizações independentes e autônomas que conduzem pesquisas visando

disseminar suas ideias para promover a formulação de políticas. Porém, a ideia

de um think tank independente é um ideal comprometido devido às necessidades

dessas organizações por financiamentos. Além disso, essas organizações interagem

em cenários bastante adversos, coexistindo no meio de diversos tipos de pressões

e jogos de interesse domésticos e externos (McGann; Jonhson, 2005).

Parte do levantamento bibliográfico foi dedicado à pesquisa documental, tendo

em vista que os dados necessários para o mapeamento foram obtidos diretamente

dos relatórios desenvolvidos pelo Departamento de Estado e pelo Departamento de

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 127-152

129Elias David Morales Martinez; Thaís Regina Servidoni

Defesa dos EUA, os quais trazem informações e dados relevantes para entender a

dinâmica do orçamento militar. Além disso, a análise de discursos de presidentes

e dos principais atores governamentais envolvidos com a temática em questão foi

utilizada, tendo em vista que explicitam as posições desses últimos no que tange

à imbricação das questões de segurança, política externa e defesa.

Parte-se do pressuposto de que a legitimação da Guerra Global ao Terror

possibilitou ao governo norte-americano aumentar os gastos com o orçamento

militar, os quais estavam em declínio desde o início da década de 1990, portanto,

tem-se como hipótese que interesses corporativos do complexo industrial-militar,

assim como interesses estratégicos de governantes, beneficiam-se dessa retomada

do aumento do orçamento militar para agir em prol das vantagens possibilitadas

sob a retórica de Guerra Global ao Terror.

Haja vista os pontos relatados acima, é de extrema relevância averiguar a

influência e poder que o CIM exerce sobre o Congresso americano e consequentemente

sobre a política externa dos Estados Unidos. Faz-se imprescindível analisar a

dinâmica da relação entre think tanks, CIM e Congresso e de que forma esse

conjunto afeta a segurança internacional, tendo em vista a necessidade da existência

de ameaças constantes e a abrangência do conceito de guerras preventivas

contra o terrorismo, as quais abalam os princípios de soberania das nações e de

autodeterminação dos povos, elementos que até hoje têm se constituído como

alicerces do direito internacional e de referência fundamental para a procura da

paz e segurança mundiais.

O pós-11 de Setembro e a Guerra Global ao Terror

O período que se estende da Primeira Guerra Mundial ao término da Segunda

Guerra Mundial foi marcado por grandes mudanças na esfera internacional, tanto

no campo político e econômico como no equilíbrio de poder entre as nações.

A Europa, extremamente fragilizada, perdera sua posição hegemônica para os

Estados Unidos, que saíram vitoriosos não apenas moral e política, como também

economicamente do conflito, assumindo um compromisso com a construção de

uma nova ordem mundial, estimulada pela fundação da Organização das Nações

Unidas e pelos acordos de Bretton Woods.

Haja vista que o dispêndio militar durante a Segunda Guerra Mundial teve

efeitos positivos gigantescos na economia norte-americana, pode-se extrair disso

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 127-152

130 A influência do complexo industrial-militar na Política Externa dos Estados Unidos da América [...]

que a trajetória da hegemonia estadunidense está intimamente relacionada à

importância econômica do complexo industrial-militar (CIM) para o país. No

período analisado nesse artigo, o CIM desempenha um papel crucial no curso de

desenvolvimento dos Estados Unidos como potência e, concomitantemente, exerce

grande influência sobre a estrutura decisória de política externa que, gradualmente,

está centrada no Pentágono e nos interesses de um setor da elite norte-americana.

De acordo com Dunne e Sköns (2009), não há uma definição conceitual clara do

CIM, o conceito tende a ser mais descritivo do que analítico. Argumenta-se que

o CIM deve ser analisado como uma coalização de interesses e que o foco deve

estar nas combinações estruturais que se desenvolveram entre esse ator privado,

as Forças Armadas e o governo. Embora o CIM não seja um conceito teórico

claro, a sua existência e seu poder de influenciar a trajetória dos gastos militares

americanos é evidente. Existem algumas semelhanças com outros “complexos

industriais” em áreas como saúde e educação, mas há diferenças importantes,

em particular o fato de que a indústria de armas produz os meios para violência.

Mills (1969) já alertava, à época, para a existência de uma constelação

de interesses, formada por poderosos atores políticos e econômicos que se

beneficiavam do contínuo aumento com os gastos militares no país. De acordo

com a análise de Wolfe (1979), tais atores influenciaram, durante toda a Guerra

Fria, a percepção americana sobre a ameaça que a União das Repúblicas Socialistas

Soviéticas (URSS) representava aos valores e interesses americanos. Essa influência

fica explícita nos relatórios NSC-68, publicados durante a presidência Truman,

em 1950, e Gaither Report, editado sob o governo Eisenhower, em 1957, dois

importantes documentos que disseminavam a visão mais negativa possível da

União Soviética, implementando políticas de ataque e defesa para aumentar o

orçamento militar apoiado pela opinião pública, a qual temia o “futuro vermelho”

que os relatórios supracitados previam. “Futuro” esse que seria inevitável caso

os Estados Unidos não se posicionassem e agissem rapidamente.

O presidente Eisenhower, em seu famoso discurso de despedida no ano de

1961, já alertava a sociedade americana para o perigo que a crescente influência

do CIM representava aos interesses e valores da nação, haja vista que tais atores

estavam tornando-se cada vez mais fortes e expandindo seu escopo de atuação

para todos os órgãos do governo.

Essa conjunção de um imenso establishment militar e uma grande indústria de

armas é nova na experiência estadunidense. A influência total – econômica,

política e, até mesmo, espiritual – é sentida em cada cidade, em cada legislativo

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 127-152

131Elias David Morales Martinez; Thaís Regina Servidoni

estadual, em cada gabinete do Governo Federal (EISENHOWER, 1961, p. 1038,

tradução livre)

Quando Eisenhower proferiu o referido discurso, o principal inimigo a ameaçar

a segurança dos Estados Unidos, a paz e a liberdade seria o comunismo soviético,

porém, apesar do fim da Guerra Fria, do desmantelamento da URSS e da provável

nova ordem unipolar, houve, ao menos nos momentos iniciais dessa nova década,

uma continuidade da agenda militar tradicional, mesmo com a ausência de um

novo conflito. Essa agenda era sustentada pelo trabalho dos think tanks, os quais

eram financiados por empresas militares ou apoiados pelo Departamento de Estado

norte-americano, logo, a qualidade do trabalho de suas pesquisas poderia ser

questionável pelo fato de não ser imparcial (WALT, 1991).

Com os atentados terroristas de 11 de setembro de 2001, houve uma grande

concentração das atenções dos governantes ocidentais para um tipo particular

de crime político transnacional, majoritariamente focado em grupos islâmicos

extremistas. É contra esse tipo específico de terrorismo que a Guerra ao Terror,

impulsionada pelo presidente Bush, propõe-se a combater, designando tais grupos

como representação do maior desafio à manutenção da segurança internacional

do início do século XXI. Dessa forma, os atentados e a consequente existência

de uma constante ameaça externa funcionaram como pretexto para uma nova

escalada dos gastos militares, os quais alcançariam os picos registrados no período

da Guerra Fria.

Destaca-se, nesse momento, a existência de uma relação tênue, ainda que

sólida, entre: 1) a securitização da defesa legitimada pelos discursos de George

W. Bush; 2) os objetivos do Estado na Guerra Contra o Terror; 3) a nova agenda

de militarização e aumento do orçamento militar; 4) o lobby do complexo militar-

industrial; e 5) a influência que as pesquisas e recomendações dos think tanks

exercem sobre a política externa norte-americana.

De acordo com Cox (2014), após o 11 de setembro de 2001, o CIM ampliou

ainda mais sua influência na estruturação dos gastos militares dos Estados Unidos.

O que torna necessário destacar que as corporações que fazem parte desse

complexo, como a Lockeheed Martin, BAE e Raytheon, dependem da venda de

materiais bélicos para expandirem e consequentemente aumentarem seus lucros.

4 This conjunction of an immense military establishment and a large arms industry is new in the American

experience. The total influence-economic, political, even spiritual--is felt in every city, every State house, every

office of the Federal government.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 127-152

132 A influência do complexo industrial-militar na Política Externa dos Estados Unidos da América [...]

Por outro lado, a economia norte-americana depende, de certa forma, desse setor

para prosperar e manter empregos. Essa interdependência corrobora para que as

decisões, no que tange à agenda de política externa americana, estejam diretamente

atreladas aos interesses do complexo militar-industrial.

Os ataques terroristas de 11 de Setembro e suas repercussões

imediatas

Em 11 de setembro de 2001 aconteceram os atentados terroristas nos Estados

Unidos da América, nos quais três aeronaves sequestradas colidiram com o World

Trade Center e com o Pentágono, e “as estimativas do total de vítimas giram em

torno de 3000 mortos, o que poderia ser classificado como o dia de maior perda

de vidas na história americana” (CAMERON, 2002, p. 134, tradução livre)

As conceituadas agências de inteligência norte-americanas foram acusadas

de falhas extremas. A segurança dos aeroportos também foi colocada em xeque

pela falta de coordenação, assim como o governo foi considerado culpado por não

impedir os atentados. A resposta dos americanos aos ataques envolveu uma mistura

de medo, determinação e patriotismo, o que é nítido quando o então presidente

George W. Bush, em seu discurso no Congresso americano em 20 de setembro

de 2001, explicitou que, em resposta aos ataques, o governo americano não faria

distinção entre os terroristas que cometeram esses atos e quaisquer outros que

fossem direta ou indiretamente coniventes com o mesmo. O presidente George W.

Bush prometeu uma “cruzada” contra o terrorismo, contudo os termos “guerra”

e “cruzada” talvez tenham sido desafortunados, na medida em que criaram uma

percepção de que o terrorismo é um mal que pode ser erradicado ao invés de

considerá-lo como um fenômeno complexo com muitos fatores a serem analisados.

Na Guerra Contra o Terror ganha destaque o uso de estratégias militares em

detrimento da diplomacia, meios econômicos ou políticos. “Washington deixou

bem claro que não só estava pronto para usar a força em retaliação por atos

de terrorismo, mas que tem as melhores capacidades militares do mundo para

tal tarefa” (CAMERON, 2002, p. 143, tradução livre)

. De acordo com dados do

5 The estimates of the total number of victims revolve around 3000 dead, which could be classified as the day

of greatest loss of life in American history.

6 Washington made it clear that it was not only ready to use force in retaliation for acts of terrorism, but that it

has the best military capabilities in the world for such a task.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 127-152

133Elias David Morales Martinez; Thaís Regina Servidoni

Departamento de Estado americano, logo nos primeiros anos do século atual,

verificou-se, após uma década de declínio, uma mudança na trajetória dos gastos

com orçamento militar dos Estados Unidos da América. A chamada Guerra Contra

o Terror intensificou essa mudança, impulsionando o governo norte-americano a

investir maciçamente no setor militar de defesa nacional.

Gráfico 1 – Alteração na trajetória dos Gastos Militares dos EUA

no início do século XXI (milhões de dólares)

800

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Fonte: Elaboração própria com base nos dados do SIPRI– Military Expenditure Database (2018).

De acordo com Pecequilo (2013), os ataques de 11 de Setembro não alteraram

o equilíbrio de poder mundial naquele momento, contudo, tiveram efeitos tanto em

âmbito interno quanto externo. Houve, a partir disso, uma onda neoconservadora

que construiu um novo inimigo, qual seja, o fundamentalismo islâmico de

caráter transnacional. Motivado no combate a essa ameaça, George W. Bush

implementou o Ato Patriota, em 2001, que consistiu em uma lei de combate ao

terror, permitindo a prisão de suspeitos de ataques terroristas, espionagem de

civis, prisão sem direito a advogado e autorização para interrogatórios mais duros,

ou seja, legalizando em certa medida a tortura. Para amparar essas ações, foram

criados o Departamento de Segurança Doméstica e o Comando do Norte, ambos

em 2001. A Guerra Global Contra o Terror gerou duas guerras na primeira década

do século, uma no Afeganistão, na qual os alvos eram a Al-Quaeda de Bin Laden

e o Talibã; e no Iraque, cujo algo era Sadam Hussein.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 127-152

134 A influência do complexo industrial-militar na Política Externa dos Estados Unidos da América [...]

Em seu discurso em maio de 2002, na Academia de West Point, George W.

Bush deu início à doutrina que designou um suposto Eixo do Mal, conformado por

Estados chamados de falidos e bandidos, países que, de certa forma, protegeriam

grupos terroristas e tenderiam a produzir armas de destruição em massa. Em um

primeiro momento, os Estados que se enquadravam no designado eixo foram

Coréia do Norte, Irã e Iraque. Posteriormente, foram incluídos também Cuba,

Líbia e Síria.

No mesmo ano, consolidou-se a Doutrina Bush, através da promulgação da

Estrategia Nacional de Segurança,

estabelecendo-se então o terrorismo como

inimigo e a introdução do conceito de prevenção como referencial de ação. Os

objetivos principais da NSS-2002 eram o combate militar aos inimigos, destituir

regimes não democráticos e implantar a democracia, impedindo ataques similares

aos de 11 de Setembro.

De acordo com Pimentel (2013), nesse cenário de crescente instabilidade,

a segurança internacional passa a abarcar novos elementos e concepções que

ampliam seu sentido cognitivo. É impressionante o substancial aumento dos

gastos militares no período pós-11 de Setembro, visto que, desde 2001, os gastos

americanos com defesa aumentaram em 54%, atingindo a cifra de US$ 687 bilhões

em 2011, representando aproximadamente 45% de todos os gastos em defesa

no mundo. Segundo Pecequilo (2013), em vez de ter que enfrentar um inimigo

único, como fora a URSS, os EUA iriam deparar-se cada vez mais com ameaças

pontuais e localizadas de difícil percepção e resolução. Surgem daí corporações

que têm como principais causas para o seu florescimento o perfil dos novos

conflitos internacionais e o aumento exponencial do orçamento militar destinado

ao contraterrorismo a partir de 2001.

A ascensão e disseminação do conceito de contraterrorismo no

mundo ocidental

Os ataques terroristas de 11 de setembro de 2001 aos Estados Unidos da

América colocaram em pauta, em todo o mundo ocidental, a necessidade de se

repensar questões relacionadas à segurança, tanto em âmbito doméstico quanto

7 The National Security Strategy – NSS é um documento publicado periodicamente pela Casa Branca no qual

concentra as diretrizes e recomendações a serem implementadas pelo governo em exercício em matéria de

segurança e defesa do país (UNITED STATES OF AMERICA, 2002).

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 127-152

135Elias David Morales Martinez; Thaís Regina Servidoni

internacional, resultando na declaração de Guerra Global ao Terror durante a

administração Bush, e na consequente escalada de políticas de contraterrorismo.

Existem diversos elementos associados ao combate ao terrorismo internacional,

abarcando diplomacia, inteligência, controle financeiro e força militar para dissolver

grupos terroristas, reduzir suas capacidades e elaborar estratégias de defesa e de

ataque. Vale ressaltar que essas medidas entram muitas vezes em conflito com

valores como a liberdade pessoal e a privacidade, haja vista que medidas de

contraterrorismo não têm seus alvos claramente delimitados, podendo ser uma

porta para justificar violações na privacidade de indivíduos ou até mesmo na

soberania de Estados.

As formas de se prevenir e combater o terrorismo adotadas por governos têm

seus alicerces fundamentados nos desdobramentos do neorrealismo, que engloba

o realismo ofensivo e o defensivo. O maior expoente do realismo ofensivo, John

Mearsheimer, enfatiza que os Estados estão constantemente buscando a hegemonia

do sistema por meio da maximização de seu poder, pois dessa maneira garantiriam

sua segurança, eliminando a possibilidade de serem desafiados (MEARSHEIMER,

2001). Ainda, segundo o mesmo autor, não é possível prever quanto poder é

necessário para se garantir a segurança de um Estado, logo, agir ofensivamente

é a melhor maneira de se proteger dos rivais, conquistando influência e poder.

O realismo defensivo ou estrutural, representado por Kenneth Waltz (1979),

profere que, apesar do sistema ser anárquico, a estrutura existente estabelece

certos limites à maximização do poder por parte dos Estados, haja vista que certas

atitudes não seriam aceitas pela comunidade internacional e gerariam represálias.

Dessa forma, os adeptos do realismo defensivo acreditam que os Estados buscam

se defender por meio da maximização da segurança para manter sua posição no

sistema, e para isso são levados a cooperar entre si para promover seus interesses

mútuos.

Dessas vertentes desenvolvem-se também as estratégias de contraterrorismo

ofensivo e defensivo. De acordo com Pillar (2003), o contraterrorismo ofensivo

tem claras vantagens em relação ao contraterrorismo defensivo, pois não é preciso

adivinhar onde e como os terroristas irão proceder, uma vez que o ataque partirá

do Estado que busca extinguir esses grupos. De qualquer forma, o contraterrorismo

defensivo não é uma alternativa ao ofensivo, ambos devem acontecer mutuamente,

pois são complementares, para garantir a segurança estatal. Deve-se ressaltar

também que as políticas contraterroristas envolvem diversas técnicas além do

ataque e defesa do território, como táticas de inteligência para enfraquecer

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 127-152

136 A influência do complexo industrial-militar na Política Externa dos Estados Unidos da América [...]

econômica e ideologicamente os grupos terroristas. A escolha dessas políticas

reflete a forma como os policymakers encaram a questão.

Com a expansão dos poderes e das funções das políticas contraterroristas após

o 11 de Setembro, suscitou-se um debate acerca de sua efetividade e dos interesses

implícitos na adoção de certos instrumentos de combate. O tratamento dado a

suspeitos de serem terroristas, institucionalizado através do Ato Patriota, estava

no centro das discussões, principalmente pelo fato de desrespeitar os direitos

humanos, embora também afetasse diretamente os direitos civis dos cidadãos

americanos. A privacidade dos cidadãos também está comprometida quando o

Estado coleta, sem autorização direta, os mais diversos dados dos indivíduos,

tais como bancários, pessoais, financeiros, jurídicos, de trabalho, dentre outros,

que são considerados de interesse na eventualidade de identificar um terrorista.

Tendo essas questões em vista, fica nítido que, para se manter um programa

contraterrorista, deve-se mobilizar a opinião pública, no intuito de que os cidadãos

aceitem certas restrições e violações de privacidade por um longo período em

prol de um bem maior, qual seja, a prevenção e dissuasão de grupos terroristas.

O acesso ilimitado do governo a informações e o poder de entrar em

territórios, quebrando a soberania institucional sob a justificativa de combate ao

terrorismo, possibilita uma gama gigante de ações que antes não seriam toleradas

pela comunidade internacional. Além disso, propicia um cenário de ameaça

constante, o que fundamenta a adoção de uma política externa militarizada e,

consequentemente, o grande investimento dos Estados Unidos no orçamento militar.

Mais uma vez, depara-se com as possíveis influências do complexo industrial-

militar na agenda de política externa norte-americana, com o intuito de se investir

cada vez mais no setor bélico sob a retórica de guerra permanente ao terror.

Dessa forma, busca-se explicitar as consequências e desdobramentos dos

atentados terroristas de 11 de Setembro, a postura do governo Bush frente à

ameaça terrorista e às diversas vertentes que abordam o terrorismo. Além disso,

salienta-se qual o tipo de terrorismo que a Guerra Global ao Terror se propunha

combater e as implicações dessa política de contraterrorismo para o aumento do

orçamento militar que, consequentemente, leva à manutenção de uma política

externa cada vez mais militarizada.

Seguidamente, discorre-se sobre o complexo industrial-militar (CIM) dos

Estados Unidos, analisando as circunstâncias de seu surgimento, sua relevância

econômica e seu poder de influência política no país.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 127-152

137Elias David Morales Martinez; Thaís Regina Servidoni

O Complexo Industrial-Militar – CIM

O termo complexo industrial-militar foi usado pela primeira vez pelo então

presidente americano Eisenhower, em 1961, durante seu discurso de despedida

do governo para explicitar que havia uma grande força advinda das grandes

corporações bélicas, e que os interesses dessas agremiações poderiam se infiltram

e influenciar todo o sistema político dos Estados Unidos.

O complexo industrial-militar tem suas raízes fundamentadas no período

que abrange a II Guerra Mundial, consolidando seu poder durante a Guerra Fria.

Segundo Wolfe (1979), até esse ponto, a história dos investimentos militares

americanos era intermitente, ou seja, havia um período em que se aumentava o

gasto militar e, logo após o fim de conflito, o aparato militar era de certa forma

desmontado. A Guerra do México de 1812 e a Guerra Civil americana foram

seguidas por períodos de baixíssimos níveis de investimento no setor militar. Após

a I Guerra Mundial, instaurou-se entre os cidadãos dos Estados Unidos o desejo

de “return to normalcy”, promessa de campanha do candidato à presidência dos

Estados Unidos, Warren G. Harding, na eleição de 1920. Essa onda de isolacionismo

de assuntos internacionais estendeu-se até o início da II Guerra Mundial.

Durante a II Guerra Mundial, os Estados Unidos haviam sido transformados em

um estado de guerra com uma economia centrada em torno do complexo militar-

industrial (SWANSON, 2013). Em abril de 1950, foi apresentado ao presidente

Truman um documento intitulado National Security Council Report 68, NSC-68,

o qual preconizava uma grande expansão no orçamento militar dos Estados

Unidos, o desenvolvimento de uma bomba de hidrogênio e o aumento da ajuda

militar aos aliados dos Estados Unidos. Esse documento enfatizava que, se os

Estados Unidos não se preparassem militarmente, iria em poucos anos sofrer um

ataque da União Soviética e não teria como se defender. Para conseguir manter a

segurança da nação e não permitir a expansão do socialismo para todo o globo, o

NSC 68 fez diversas recomendações ao então presidente Truman, entre elas estava

o desenvolvimento e manutenção por tempo indeterminado do setor militar dos

Estado Unidos:

Desenvolver um nível de prontidão militar que possa ser mantido, pelo tempo

necessário, para dissuadir a agressão soviética, como apoio indispensável à

nossa atitude política em relação à URSS, como uma fonte de encorajamento às

nações que resistem à agressão política soviética e como uma base adequada

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 127-152

138 A influência do complexo industrial-militar na Política Externa dos Estados Unidos da América [...]

para compromissos militares imediatos e de rápida mobilização, caso a guerra

se torne inevitável (NATIONAL SECURITY COUNCIL, 1950, p. 12, tradução livre).

Em 1953, três quartos do orçamento federal foram destinados a programas

de segurança nacional, os gastos com defesa chegaram a 18% do produto interno

bruto e um terço da atividade comercial do país. Nas duas primeiras décadas da

Guerra Fria, os Estados Unidos destinaram 60% de seu orçamento federal aos

gastos de defesa (SWANSON, 2013)

A fim de justificar esse curso sem precedentes nos Estados Unidos, o NSC-68

alegou que o país estava em perigo de uma crescente ameaça soviética. Também

argumentou que, em poucos anos, a União Soviética estaria em condições

de invadir a Europa Ocidental com forças convencionais e poderia atacar os

Estados Unidos de surpresa com força atômica, a menos que o Congresso e o

presidente aprovassem novos gastos de defesa maciça. O NSC-68 serviu como

embasamento para a elaboração da nova política externa dos Estados Unidos, e

alterou profundamente o papel do país no mundo, por justificar e legitimar a sua

transformação em um Estado de guerra (SWANSON, 2013).

Ainda que, de acordo com Swanson (2013), nenhuma das projeções sobre o

poderio soviético e sua capacidade de atacar os Estados Unidos fossem reais, a

indústria de defesa se expandiu, legitimada pela necessidade de se preparar e se

proteger de um iminente ataque, gerando cada vez mais lucros, além de poder e

influência para os burocratas ligados ao Estado de guerra. Em 1961, o presidente

Dwight Eisenhower (EISENHOWER, 1961), em seu discurso de despedida à nação,

alertou sobre o poder do que ele denominou como “complexo industrial-militar”.

Esse pronunciamento, direcionado ao povo americano, ficou conhecido como

o “alerta sobre o complexo industrial-militar”. Eisenhower teve uma carreira que

abarcou o serviço militar na Primeira Guerra Mundial, os cortes militares de pós-

guerra, o serviço como Comandante na Segunda Guerra Mundial e a função de

presidente dos Estados Unidos, que exerceu de 1953 a 1961, experiência vasta que

lhe rendeu conhecimento e vivência do meio militar. Dessa forma, quando um ator

com o background de Eisenhower se mostra preocupado com as dimensões que

corporações militares vêm ganhando dentro da administração, dizendo que “nos

8 Develop a level of military readiness which can be maintained as long as necessary as a deterrent to Soviet

aggression, as indispensable support to our political attitude toward the USSR, as a source of encouragement

to nations resisting Soviet political aggression, and as an adequate basis for immediate military commitments

and for rapid mobilization should war prove unavoidable.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 127-152

139Elias David Morales Martinez; Thaís Regina Servidoni

conselhos de governo, devemos nos resguardar contra a aquisição de influência

indevida, procurada ou não, pelo complexo militar-industrial” (EISENHOWER,

1961, p.1038, tradução livre)

, gera-se certa indagação de qual seria a real influência

desse complexo, e por que ele pode se mostrar como um perigo para a liberdade.

Nas palavras de Eisenhower:

Essa conjunção de um imenso establishment militar e uma grande indústria

de armas é nova na experiência americana. A influência total – econômica,

política, até mesmo espiritual – é sentida em todas as cidades, em todas as

instâncias governamentais do Estado, em todos os escritórios do governo

federal. Reconhecemos a necessidade imperativa desse desenvolvimento.

No entanto, não devemos deixar de compreender suas graves implicações.

Nosso trabalho, recursos e meios de subsistência estão todos envolvidos;

assim é a própria estrutura da nossa sociedade (EISENHOWER,1961, p. 1038,

tradução livre).

Ao mesmo tempo em que Eisenhower problematiza as influências do CIM, ele

reconhece a necessidade dos contínuos investimentos no setor, haja vista que, na

conjuntura da Guerra Fria, havia uma tensão em decorrência da disputa ideológica

entre os Estados Unidos e a União Soviética. Na perspectiva de Eisenhower:

No longo caminho da história que ainda está para ser escrita, a América

sabe que esse nosso mundo, cada vez menor, deve evitar tornar-se uma

comunidade de medo e ódio terríveis, e ser uma confederação orgulhosa

de confiança e respeito mútuo. Tal confederação deve ser uma de iguais. Os

mais fracos devem chegar no âmbito da conferência com a mesma confiança

com que nós chegamos, protegidos como pela nossa força moral, econômica

e militar. Esse espaço, embora marcado por muitas frustrações passadas,

não pode ser abandonado pela existência de uma certa agonia no campo de

batalha (EISENHOWER, 1961, p. 1039, tradução livre).

9 In the councils of government, we must guard against the acquisition of unwarranted influence, whether sought

or unsought, by the military-industrial complex.

10 This conjunction of an immense military establishment and a large arms industry is new in the American

experience. The total influence — economic, political, even spiritual — is felt in every city, every State house,

every office of the Federal government. We recognize the imperative need for this development. Yet we must

not fail to comprehend its grave implications. Our toil, resources and livelihood are all involved; so is the very

structure of our society.

11 Down the long lane of the history yet to be written America knows that this world of ours, ever growing smaller,

must avoid becoming a community of dreadful fear and hate, and be instead, a proud confederation of mutual

trust and respect. Such a confederation must be one of equals. The weakest must come to the conference table

with the same confidence as do we, protected as we are by our moral, economic, and military strength. That

table, though scarred by many past frustrations, cannot be abandoned for the certain agony of the battlefield.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 127-152

140 A influência do complexo industrial-militar na Política Externa dos Estados Unidos da América [...]

Eisenhower explicita que, apesar da necessidade de investir em defesa, não se

poderia deixar que o poderio militar dos Estados Unidos, advindo majoritariamente

de seu complexo industrial-militar, tomasse conta da agenda política, promovendo

guerras e conflitos desnecessários apenas para manter seu status quo.

A despeito do alerta de Eisenhower e do fim da Guerra Fria, não houve

um desmonte do complexo industrial-militar, muito pelo contrário, seu poder e

influência aumentaram. O discurso de Eisenhower, que salientava a necessidade

de não se acabar com os investimentos militares, mas, ao mesmo tempo, ter

cautela com a institucionalização do setor, continua válido no período pós-Guerra

Fria, caracterizado pela constituição de novos inimigos internacionais, não mais

centrados nos Estados nacionais, como era então em 1961?

Em 2001, quarenta anos após o discurso de Eisenhower, identificou-se um

outro inimigo perigoso e permanente à segurança dos Estados Unidos, o terrorismo

islâmico fundamentalista que demonstrou seu alcance e sua capacidade destrutiva

nos ataques do 11 de Setembro. O complexo industrial-militar aproveitou-se

da conjuntura crítica promovida pelos atentados para ampliar ainda mais sua

influência na tomada de decisões do governo norte-americano em prol de seus

interesses comerciais. É a partir desse ponto que se pode observar, na prática,

quando se analisa as decorrências do 11 de Setembro, o que Eisenhower de fato

temia que acontecesse.

O debate a seguir destina-se a mostrar como o complexo industrial-militar

arquitetou sua estratégia de ação para tentar perpetuar sua influência nos Estados

Unidos, sobretudo por meio da Guerra Global ao Terror. Analisaremos como se

dá a relação de interdependência entre o CIM, o governo e os think tanks mais

influentes, no que tange à política externa norte-americana durante a administração

Bush e o primeiro mandato de Obama, tendo como foco o jogo de interesses

sustentados pelos diversos atores aqui discutidos.

A constelação de interesses e o lobby do CIM

após o 11 de Setembro

O teórico Wright Mills (1969) foi um dos pioneiros a estudar a influência

dos interesses corporativos sobre o processo político, enfatizando sobretudo uma

constelação de interesses atrelada ao crescimento do Departamento de Defesa dos

EUA e certas empresas que lucram por meio de aquisições militares por parte

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 127-152

141Elias David Morales Martinez; Thaís Regina Servidoni

do governo. Ainda, segundo esse autor, a rede de interesses que se beneficia

dos gastos militares governamentais torna extremamente complicado mudar as

prioridades e percepções de ameaças constantemente existentes à segurança dos

EUA. Tanto a política econômica quanto fatores ideológicos desempenham um

papel para a percepção dessas ameaças externas e, consequentemente, do nível

necessário de militarização para enfrentá-las.

Para analisar essa linha tênue entre os interesses do complexo industrial-

militar e o aumento dos gastos militares após o 11 de Setembro, faz-se necessário

compreender como esse complexo é fundamentado e qual sua influência na política

externa norte-americana.

O complexo industrial-militar inclui vários componentes, tais como o setor

corporativo que produz armamentos; empresas contratadas para desempenhar

funções militares e de inteligência; estrutura burocrática governamental, como o

Departamento de Defesa e a Agência de Inteligência; assim como congressistas

e senadores que estão fortemente ligados aos interesses do complexo devido

ao financiamento de campanhas e por representarem estados que dependem

majoritariamente dos gastos militares. Deve-se salientar também a relevância do

lobby e das organizações de planejamento político que influenciam diretamente

a agenda governamental e, consequentemente, implicam a definição e construção

do que será considerado uma ameaça, moldando-a da forma mais benéfica a seus

interesses.

De acordo com Cox (2014), diferentemente de outras corporações que têm

seus lucros fundamentados em pesquisa e tecnologia, posse de patentes ou de

investimentos, a indústria de armas depende da venda de armamentos para

garantirem seus lucros. Dados divulgados pelo autor mostram que, em 2012,

grandes empresas, como a Lockheed Martin, Raytheon e a BAE System, tiveram

mais de 70% de seus lucros atrelados à venda de armamento. Logo, essas industrias

têm um enorme interesse que a venda de armamentos se expanda, fato que seria

dificultado pela ausência de uma suposta ameaça externa, pois as justificativas

políticas para se investir no setor militar seriam extremamente limitadas.

Os ataques de 11 de Setembro propiciaram uma conjuntura perfeita para

justificar o aumento de investimentos no setor militar, pois identificou-se

ameaças de longo prazo, as quais precisavam ser constantemente combatidas,

legitimando-se assim a militarização da política externa, por meio da securitização

da defesa.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 127-152

142 A influência do complexo industrial-militar na Política Externa dos Estados Unidos da América [...]

Bush e seu papel de agente securitizador da Guerra Global ao Terror

Conforme visto anteriormente, é necessário que a população aceite e aprove a

necessidade de se investir maciçamente no setor militar em detrimento de outras

áreas prioritárias, tais como saúde e educação. O presidente George W. Bush teve

um papel essencial na disseminação da ideologia de Guerra Global ao Terror, que

pregava, por meio de discursos e da mídia, a necessidade de combater o terrorismo

e garantir a segurança dos cidadãos dos Estados Unidos da América, bem como

da democracia e da liberdade no mundo em geral.

Os pressupostos teóricos da Escola de Copenhague, na qual se insere o conceito

de securitização, criado por Barry Buzan (1998), diz que o ato de securitizar

configura-se quando uma questão é apresentada como uma ameaça existencial

que requer medidas extraordinárias e emergenciais, justificando ações fora dos

limites do escopo político. Dentro do processo de securitização, existe a noção de

que a ameaça é tão iminente que, caso nenhuma medida seja tomada, será muito

tarde para agir (BUZAN,1998). Justifica-se, dessa forma, abandonar as práticas

políticas do Estado de Direito e aceitar algumas violações para bloquear a presente

ameaça que, em outras circunstâncias, seriam condenadas.

O ponto de partida para que determinada temática seja securitizada se dá

através do discurso de um stakeholder que exerça grande influência e tenha poder

político. No entanto, apenas o discurso não é suficiente para securitizar uma

questão, pois ainda há a necessidade que ele seja aceito pelo público (BUZAN,

1998). Dentro dessa dinâmica, o ator que invoca a securitização necessita de poder

e capacidade dentro do cenário internacional para articular politicamente, junto aos

demais atores, o convencimento da urgência presente nessa questão, pois somente

assim a securitização poderá ser realizada. Dessa forma, de acordo com Buzan

(1998), a segurança internacional não pode ser considerada de maneira objetiva,

uma vez que ela é acionada por uma estrutura retórica, ou seja, pelo surgimento

de um discurso securitizante, em que se requer prioridade máxima para uma

questão. A construção social dessa questão como uma ameaça à sobrevivência de

um ou mais atores depende da capacidade do agente securitizador em movimentar

o debate político em torno da sua proposta.

Deve-se salientar que não é necessário que a ameaça construída e disseminada

pelo agente securitizador seja de fato real, o importante é que o público aceite

que essa ameaça realmente exista. Com relação à Guerra Global ao Terror, George

W. Bush desempenhou com maestria o papel de agente securitizador, haja visto

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 127-152

143Elias David Morales Martinez; Thaís Regina Servidoni

o impacto de seus discursos pós 11 de Setembro, em especial no que tange à

empreitada de guerra em prol da liberdade por meio da destruição do Taleban

e da Al Qaeda, mas que “não terminará até que todos os grupos terroristas de

alcance mundial tenham sido identificados, detidos e derrotados” (BUSH, Discurso

ao Congresso em 20 de setembro de 2001, p. 68, tradução livre).

Com essas

palavras, Bush abre espaço para uma guerra constante, declarando que os Estados

Unidos da América agiriam militarmente, de maneira preventiva e unilateral, para

defender sua segurança.

Além disso, em 2002 o presidente George W. Bush divulgou o documento

“A Estratégia de Segurança Nacional”, o qual ficou conhecido como “Doutrina

Bush”, e que trazia em discussão possíveis formas de intervenção dos EUA em

outros Estados. As principais características do documento envolvem a guerra

preventiva, a classificação de Estados em párias e falidos, a reafirmação do termo

“eixo do mal”, assim como a categorização de certos Estados nessa classificação,

além da necessidade de criar mecanismos para evitar que grupos terroristas e

alguns Estados hospedassem ou patrocinassem, de alguma forma, a posse de

armas de destruição em massa.

De acordo com Owens (2009), a Doutrina Bush é uma clara manifestação de

que o interesse nacional dos EUA com o aumento dos gastos militares sempre esteve

além da simples preocupação com a segurança do país. Assim, houve intensos

investimentos no governo Bush para fortalecer a indústria bélica nacional, buscando

um aprimoramento dos ganhos comerciais, não somente atendendo à demanda

nacional, mas também fornecendo ao comercio internacional de armamentos

produtos sofisticados, de alta qualidade e com tecnologia de ponta inserida.

Já para Jervis (2003), é necessário compreender o porquê da emergência

da Doutrina Bush em um contexto atípico aos processos históricos recentes da

política externa dos EUA. Na essência da doutrina, o autor aponta para quatro

elementos característicos que nortearam a práxis dos EUA na primeira década do

século XXI: uma forte crença de que o momento era oportuno para transformar

a política internacional às necessidades dos EUA; a percepção de que as novas

ameaças só poderiam ser derrotadas através de políticas novas e vigorosas,

principalmente através da estratégia do ataque preventivo, o que implicaria a

sofisticação do armamento tático e ofensivo; disposição para agir unilateralmente,

quando necessário; e, por último, a percepção de que, para garantir a paz e a

estabilidade dos EUA, é necessário afirmar a sua primazia na política mundial.

12 it does not end there. It will not end until every terrorist group of global reach has been found, stopped and defeated.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 127-152

144 A influência do complexo industrial-militar na Política Externa dos Estados Unidos da América [...]

Logo após a implementação da Doutrina Bush e da Guerra Global ao Terror,

as quais foram securitizadas e tiveram aval da opinião pública, verificou-se

uma mudança na trajetória dos gastos com orçamento militar dos Estados

Unidos da América, os quais vinham caindo em proporção ao resto do mundo

desde o final da Guerra Fria. A Guerra Contra o Terror impulsionou o governo

norte-americano a investir maciçamente no setor militar de defesa nacional.

O Gráfico 2 demonstra como os Estados Unidos aumentaram significativamente

sua participação no montante total dos gastos militares mundiais ao longo dos

anos 2000, representando, desde 2003, mais de 40% do total mundial.

Gráfico 2 – Gastos Militares dos EUA em milhões de dólares (1949-2015)

100

200

300

400

500

600

700

800

1949

1952

1955

1958

1961

1964

1967

1970

1973

1976

1979

1982

1985

1988

1991

1994

1997

2000

2003

2006

2009

2012

2015

Fonte: Elaboração própria com base nos dados do STOCKHOLM INTERNATIONAL PEACE RESEARCH INSTITUTE (2018).

A conjuntura crítica após o 11 de Setembro e a legitimação da Guerra ao Terror

possibilitaram uma ascensão do poder do CIM, por aumentarem a percepção de

ameaças e, consequentemente, a necessidade de defesa entre os políticos, as

elites e a população em geral. Os eventos do 11 de Setembro proporcionaram

uma oportunidade ímpar para as corporações militares, as quais, por meio dos

think tanks financiados por elas próprias, congressistas e funcionários centrais

no governo da administração Bush, usaram os fatídicos acontecimentos como

pretexto para justificar o vasto alcance da expansão do orçamento militar. Uma

análise desse aumento do orçamento sugere a existência de um relacionamento

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 127-152

145Elias David Morales Martinez; Thaís Regina Servidoni

tênue entre os objetivos do Estado na Guerra ao Terror e uma ligação robusta da

agenda de militarização estatal fundamentada nos think tanks.

De acordo com Hartung (2010), cada elemento importante da estratégia

de segurança nacional do governo George W. Bush, como a postura nuclear

agressiva e o compromisso de implantar um sistema de defesa antimísseis, foram

desenvolvidas e refinadas previamente pelos think tanks conservadores apoiados

por corporações militares como o Centro de Política de Segurança (Center for

Security Policy), o Instituto Nacional de Política Pública (National Institute for

Public Policy) e o Projeto para um Novo Século Americano (Project for a New

American Century).

Ainda, segundo o mesmo autor, o lobby de armas está exercendo mais

influência sobre a elaboração de políticas do que em qualquer momento anterior.

Não são apenas os grupos de reflexão apoiados pela indústria militar que se

infiltraram na administração Bush, mas consultores e acionistas das principais

empresas de defesa dos EUA também compuseram a equipe de segurança

nacional de Bush, aproveitando-se e explorando os medos após 11 de Setembro.

Para Hartung (2010), Bush desempenhou meramente o papel de interlocutor

desses interesses e de disseminação da ideologia para a população. Apesar

desse aumento de poder do CIM após a instauração da Guerra Global ao

Terror, não houve, segundo Cox (2014), mudanças drásticas na política externa

norte-americana: Bush apenas reforçou uma estratégia política amparada e

advogada pelo CIM desde muito tempo, a qual tem sua continuidade garantida

graças aos seus vínculos com o poder executivo.

Governo Barack Obama e a manutenção do poder do CIM

Ao tomar posse na Casa Branca, em janeiro de 2009, o presidente Barack

Obama aboliu algumas medidas da administração Bush, como os interrogatórios

considerados abusivos que foram institucionalizados pelo Ato Patriota. Ainda sob

o governo Obama, os Estados Unidos anunciaram o fim da guerra do Iraque em

dezembro de 2010 e também o fim da guerra no Afeganistão, que se concretizou

em dezembro de 2014. Além disso, iniciou-se um plano para o fechamento da

prisão de Guantánamo, localizada em Cuba. Apesar dessas medidas, não houve,

durante o primeiro governo de Barack Obama, cortes significativos no orçamento

destinado ao setor militar por meio do Departamento de Defesa.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 127-152

146 A influência do complexo industrial-militar na Política Externa dos Estados Unidos da América [...]

Apesar da grave crise financeira que abalou grande parte do mundo a partir

de 2008, a força do CIM continuou tão robusta quanto foi em certos períodos da

Guerra Fria. A crise financeira pode ser analisada como uma conjuntura crítica,

assim como foi o 11 de Setembro. No entanto, as decorrências da crise financeira

tinham grande potencial para contribuir com uma drástica redução nos gastos

militares dos Estados Unidos (COX, 2014). Porém, apesar de ser a pior crise

financeira desde a Grande Depressão, houve pouquíssimos planos e medidas para

reduzir o investimento nesse setor.

O Gráfico 3 ilustra a diferença entre o montante dos gastos militares e não

militares dos Estados Unidos desde o final da Guerra do Vietnã (1976) até o fim

do primeiro mandato de Obama (2009 – 2012). Pode-se observar a trajetória de

ascensão dos gastos militares a partir dos eventos de 11 de Setembro de 2001,

atingindo, em meados dos anos 2000, investimentos mais altos do que durante

os picos Guerra Fria.

Gráfico 3 – Gastos Militares e não Militares dos Estados Unidos (em milhões de dólares)

Fonte: Elaboração própria com base em INSTITUTE FOR POLICY STUDIES (2015).

É possível notar também que, apesar de haver um declínio dos gastos

militares em 2010, o montante continua extremamente elevado e superando ainda

todos os investimentos em áreas não militares. Houve uma nítida resistência da

administração Obama em cortar os gastos militares – nem mesmo o fechamento

da prisão de Guantánamo se concretizou –, mesmo não existindo uma ameaça

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 127-152

147Elias David Morales Martinez; Thaís Regina Servidoni

externa à segurança e hegemonia dos EUA e em meio a uma grave crise econômica.

Mais uma vez, há fortes indícios do poder que o complexo industrial-militar

exerce sobre a Casa Branca, independente da ideologia partidária que está à frente

do governo.

Uma estreita relação de interdependência entre o CIM, os think

tanks e o Governo

Elucidados os fatos anteriores, pode-se constatar que há uma relação forte

entre os produtores militares e os policymakers atrelados à formulação de política

externa, principalmente no Departamento de Defesa. Mudanças no curso da política

externa norte-americana, nas quais ameaças de longo prazo são identificadas e

planos estratégicos são desenvolvidos para combatê-las, fornecem um cenário

ideal para observar o grau de envolvimento entre as corporações e a burocracia do

executivo, principalmente no que tange ao seu trabalho conjunto na identificação

de ameaças à segurança dos Estados Unidos, de modo a maximizar o acesso à

receita governamental para esse setor (COX, 2014).

Pode-se assim reiterar, no que concerne à estratégia adotada pelo governo Bush

após os atentados de 11 de Setembro, que o CIM esteve envolvido na formulação e

implementação da Guerra Global ao Terror. No entanto, faz-se necessário entender

que a influência do CIM sobre a Casa Branca não se dá de forma autônoma, ao

contrário, ela só é viabilizada por fatores que ajudam a explicar os motivos da

manutenção dos gastos militares, e vão além da identificação de uma ameaça

externa. Um dos fatores pelos quais o governo se permite influenciar pelo CIM é a

chamada “economia de guerra permanente”, termo cunhado ao final da Segunda

Guerra Mundial para designar a dependência da economia norte-americana em

relação ao seu setor militar.

Conforme explicitado anteriormente, a indústria bélica funcionou como um

anabolizante para a economia norte-americana durante e após a II Guerra Mundial,

e por isso os investimentos militares passaram a desempenhar uma função de

“keynesianismo militar”, na qual foram estimuladas a economia e a demanda

através de gastos militares (COX, 2014). Os Estados Unidos, então, adotaram

como modelo padrão investir no setor militar para gerar inovações industriais e

tecnológicas.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 127-152

148 A influência do complexo industrial-militar na Política Externa dos Estados Unidos da América [...]

Além disso, outro fator que não pode ser ignorado, conforme citado

anteriormente, é a relação entre o CIM e conceituados think tanks americanos.

Hartung (2010) explicita, em seu trabalho, as grandes contribuições do CIM aos

think tanks conservadores. Essa relação emergiu após a Guerra Fria e acentuou-

se ainda mais com os atentados de 11 de Setembro. Para o autor, os think tanks

mais influentes e poderosos junto ao governo são também os que mais recebem

recursos provenientes do CIM, como o Project for the New American Century

(PNAC) e o National Institute for Public Policy e Center for Security Policy, os

quais foram consultados pela administração Bush para darem seus pareceres sobre

quais ações deveriam ser tomadas após o 11 de Setembro. Isso demonstra, mais

uma vez, os fortes indícios da influência do CIM no desenvolvimento da Guerra

Global ao Terror.

Outro ponto que deve ser levado em consideração, quando é analisada

a relação entre o CIM e o governo, é o papel que o Departamento de Defesa

adquiriu após o 11 de Setembro, passando a controlar áreas que anteriormente

eram de competência do Departamento de Estado, tais como os gastos com

assistência e desenvolvimento. Ademais, o Departamento de Defesa politizou a

alocação dos recursos destinados à Guerra ao Terror, de forma que regiões rurais

pouco povoadas passaram a receber grandes montantes de verba, e isso se deve

ao fato de que essas regiões tendem a voltar a eleger representantes que sejam

favoráveis à continuidade e à expansão dos gastos militares, pois suas economias

dependem majoritariamente dos investimentos militares para terem recursos

(COX, 2014).

Tendo todos esses fatos em vista, podemos resumir a interdependência

entre o CIM, o Governo e os think tanks conforme a figura 1. A relação de

dependência mútua entre o CIM e o governo é evidente: lembremos que o CIM é

um importante eixo da economia e tem poder suficiente para mobilizar membros

do governo a seu favor. Por outro lado, o CIM depende do governo para que o

orçamento destinado ao setor militar seja mantido de forma contínua. O CIM

financia os principais think tanks ligados diretamente à tomada de decisões

governamentais no que tange à política externa. Esses think tanks, por sua vez,

identificam ameaças à segurança nacional e elaboram relatórios aconselhando o

governo a aumentar o investimento no setor militar. O governo, então, passa a

investir maciçamente no setor militar do país e, dessa forma, o CIM, que depende

da venda de armamentos para ter lucro, expande ainda mais seu poder, fechando

assim o ciclo de interdependência.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 127-152

149Elias David Morales Martinez; Thaís Regina Servidoni

Figura 1: O triângulo da interdependência.

Fonte: Elaboração própria com base em Cox (2014).

No entanto, a relação entre o CIM e o governo deve ser analisada mais

profundamente, haja vista que é uma via de mão dupla na qual há diversos

interesses envolvidos. Membros do congresso norte-americano têm suas campanhas

financiadas pelo CIM e, além disso, representam Estados que têm as economias

dependentes das corporações militares. O Departamento de Defesa ganhou força e

investimentos devido à identificação de uma ameaça externa e à adoção da política

de Guerra Global ao Terror, a qual tomou proporções no governo Bush devido à

forte influência do CIM. Logo, a relação entre o CIM, os membros do Congresso,

o Departamento de Defesa e os estados que dependem majoritariamente das

corporações bélicas é extremamente estreita.

Figura 2: Relação direta do Complexo Industrial-Militar com o Governo

Fonte: Elaboração própria com base em Cox (2014)

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 127-152

150 A influência do complexo industrial-militar na Política Externa dos Estados Unidos da América [...]

Dito isso, é indubitável que o CIM vem desempenhando um papel de

protagonismo na agenda de política externa dos Estados Unidos, principalmente

após o 11 de Setembro, inclusive incentivando a promoção de intervenções

militares ao redor do mundo. Essa economia de guerra permanente encontrou

respaldo para se justificar na Guerra Global ao Terror, a qual foi legitimada pelos

discursos e ações securitizantes de George W. Bush, apadrinhadas pelo CIM, pelo

Departamento de Defesa e por membros do Congresso e do Executivo.

Considerações Finais

O complexo industrial-militar norte-americano constitui efetivamente uma

força tremenda nos Estados Unidos, contando com mecanismo para influenciar

diretamente na postura adotada pelos governantes em prol da adoção de uma

política externa militarizada, que depende constantemente da existência de uma

ameaça externa para poder legitimar os grandes investimentos no setor militar

ao invés de em outras áreas prioritárias, tais quais saúde e educação.

Os atentados de 11 de Setembro e a consequente Guerra Global ao Terror

propiciaram um ambiente ideal para que os interesses do CIM e seu escopo de

atuação fossem expandidos a uma escala praticamente ilimitada, tendo em vista

que a declaração de guerra constante ao terror e guerra preventiva dão margem a

ações unilaterais e que não necessitam de respaldo da população ou da comunidade

internacional, haja vista que os perigos advindos dos grupos terroristas teriam

se disseminado por todo o globo. No entanto, vale notar que, como visto nos

Gráficos 1, 2 e 3, desde o início dos anos 2000 a trajetória dos gastos militares

vinha aumentando, ou seja, o 11 de Setembro serviu como uma justificativa para

potencializar e sofisticar o poder do CIM.

A Doutrina Bush, baseada nas quatro dimensões apontadas por Jervis

(2003), implicaria uma nova orientação à política externa dos EUA, na qual o

CIM ganharia um maior destaque e capacidade de influência no desenvolvimento

das políticas de indústria e comércio de armamento bélico. Isso, na visão de

Owens (2009), demonstraria que, de fato, a Doutrina Bush foi além da procura

básica da segurança nacional: encaminhou o aparato institucional a políticas de

aprimoramento tecnológico e fortalecimento dos mecanismos e estratégias de

ataque e defesa das Forças Armadas do país.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 127-152

151Elias David Morales Martinez; Thaís Regina Servidoni

Dado o atual cenário da constelação de interesses existentes para a continuidade

do poder do complexo industrial-militar, torna-se difícil vislumbrar outra realidade.

Deve-se ressaltar que há pressões internas para que isso se modifique, para que

os gastos militares sejam reduzidos e direcionados para áreas sociais. O setor

financeiro, que também tem um grande poder dentro dos Estados Unidos, é um

exemplo dos grupos que são contrários à perpetuação da economia de guerra,

haja vista que ela pode acarretar inflação e uma conjuntura desfavorável para

investimentos, além de abalar a estabilidade do dólar (COX, 2014). No entanto, o

poder do CIM não deve ser abalado no médio prazo, haja vista a influência e os

interesses de todos os atores envolvidos em favor da manutenção de altos níveis

de investimentos militares por parte do governo.

Essa análise corrobora com as questões que afligiam Eisenhower quando

cunhou o termo “complexo industrial-militar”, em 1961, mostrando que suas

preocupações eram realmente consideráveis, tornando-se realidade, dada a

dimensão e poder que o CIM adquiriu ao longo dos anos, em todas as esferas de

influência, principalmente na política e na economia. Além disso, a adoção de

uma política externa militarizada e suas implicações sociais, em âmbito interno

e externo, desencadearam uma redução doméstica de recursos para áreas sociais

e a configuração de um ambiente internacional mais propício a novos conflitos e

políticas intervencionistas.

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Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 153-176

153Emerson Maione; Thiago Rodrigues

Genealogia e Agonismo como Metodologia

nas Relações Internacionais:

Reflexões a partir da Justiça de Transição

Reflecting upon Genealogic and Agonistic

Methodologies in International Relations:

the case of Transitional Justice

DOI: 10.21530/ci.v14n1.2019.821

Emerson Maione

Thiago Rodrigues

Resumo

Este artigo baseia-se em sugestões teórico-metodológicas de Michel Foucault. Em especial,

focaremos a analítica das relações de poder/saber, a genealogia, o agonismo, e as visões

desse autor sobre justiça, veridicção e constituição dos sujeitos. Para sugerir como trabalha a

metodologia genealógica, trazemos breves ilustrações sobre justiça de transição. Daí emerge

uma sugestão de análise da justiça de transição que visa enxergá-la não como algo que

apenas busque romanticamente a “verdade” e a “justiça”, mas também como uma verdadeira

frente de batalha cujo resultado dependerá das variações das relações de força em embates

localizados. Sugere-se, portanto, que a genealogia é uma metodologia capaz de gerar análises

que fujam do maniqueísmo que estabelece, rigidamente, o “certo” e o “errado”, o “justo” e

o “injusto”. E uma vez que a genealogia é, em si mesma, uma abordagem altamente política,

1 Agradecemos às/aos pareceristas e a Acácio Augusto (Unifesp) pelos instigantes e provocativos comentários e

sugestões à versão original deste artigo.

2 Emerson Maione é professor do Instituto de Relações Internacionais e Defesa da UFRJ. Doutor em Ciência

Política pela UFF com estágio doutoral no Institute of the Americas do University College London (UCL); mestre

em Relações Internacionais pelo IRI PUC-Rio. E-mail: emerson.maione@ufrj.br

3 Thiago Rodrigues é Professor do Instituto de Estudos Estratégicos da UFF (INEST); Coordenador do Programa

de Pós-Graduação em Estudos Estratégicos (PPGEST-UFF); Diretor de Relações Institucionais da Associação

Brasileira de Estudos Estratégicos (ABED); Diretor de Comunicação da International Studies Association’s

Global South Caucus; Pesquisador no LEPEB/INEST e no Nu-Sol/PUC-SP. Foi Professor Visitante da Universidad

Nacional de Colombia (Colombia).E-mail: trodrigues@id.uff.br

Artigo submetido em 02/07/2018 e aprovado em 30/01/2019.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 153-176

154 Genealogia e Agonismo como Metodologia nas Relações Internacionais: Reflexões a partir da Justiça [...]

parcial, ela busca questionar discursos que, ao contrário, se apresentam como neutros e

universais. Por isso ela se foca não em “objetos” rígidos e supostamente isoláveis do conjunto

de acontecimentos sociais, mas interpela os acontecimentos, discursos e práticas de poder,

interessada em identificar quais relações de poder e saber moldaram tal objeto.

Palavras-chave: Justiça de Transição; Genealogia; Michel Foucault.

Abstract

This is article is based on theoretical-methodological suggestions by Michel Foucault.

It focuses on the analytics of power/knowledges relations, on genealogy, on agonism and

on his visions on justice, veridiction and the constitution of subjects. To suggest how the

genealogic methodology works we bring brief illustrations form Transitional Justice. From

this, it emerges an analysis of Transitional Justice that sees it not just as a romantic search for

“truth” and “justice” but also as a battle front whose results will depend on the variations of

force relations in localized struggles. Therefore, we suggest that genealogy is a methodology

capable of produce analyses that skip rigid dichotomies such as “right” and “wrong”, “just”

and “unjust”. And since genealogy is, in itself, a highly political and partial approach it seeks

to question discourses that, on the other side, presents itself as neutral and universal. Hence

it do not focus on rigid research “objects” that supposedly could be isolated from the set of

social events but questions the events, discourses and practices of power with the aim of

identify which relations of power and knowledge has shaped this object.

Keywords: Transitional Justice; Genealogy; Michel Foucault.

Introdução

Este artigo baseia-se em sugestões teórico-metodológicas de Michel Foucault

e tem o objetivo de sugerir como tais conceitos, metodologias e modos de análise

podem auxiliar no estudo da questão da justiça de transição (JT). Em especial, nos

focaremos na analítica das relações de poder/saber, na genealogia, no agonismo

e em suas visões sobre justiça, veridicção e constituição dos sujeitos. Apesar de

trazermos indicações de como tais questões teórico-metodológicas podem ser

aplicadas ao tema da JT, sugerimos que elas – como, em geral, quase todas as

metodologias – podem ser aplicadas a diferentes temáticas da política internacional

contemporânea, como os ilegalismos transterritoriais (narcotráfico, tráfico de seres

humanos) e o chamado terrorismo transnacional (ver RODRIGUES e K KALIL

FILHO, 2018; RODRIGUES, 2013 e 2017).

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 153-176

155Emerson Maione; Thiago Rodrigues

A genealogia do poder é método analítico sugerido pelo filósofo francês

Michel Foucault (1979b; 1999; 2014; 2015) que visa examinar as condições de

possibilidades dadas, em um determinado período histórico, para a produção de

regimes de verdade, de conformação de táticas de governo, da emergência de

formas de resistência política e do estabelecimento das mais diversas configurações

das relações de poder. Usa a história como seu material bruto, porém seu objetivo

é o de intervir no presente, identificando discursos (políticos, econômicos,

jurídicos e sociais) vitoriosos em um determinado momento e sociedade, assim

como as práticas e discursos soterrados ou sujeitados à autoridade de grupos

sociais prevalecentes. Portanto, numa perspectiva genealógica, nenhum discurso

ou saber sobre qualquer aspecto da vida social é neutro ou desvinculado de

determinadas práticas, projetos de sociedade ou intenções políticas. O genealogista,

por sua vez, tampouco é neutro ou se considera o detentor da “verdade”,

pronto a indicar a parcialidade e falsidade dos demais discursos. A genealogia é,

consequentemente, sempre intencionada e parcial: explicita seu ponto de vista e

assume a impossibilidade de descrever todas as variáveis de um dado fenômeno

ou objeto. Essa intencionalidade assumida pelo genealogista visa questionar

discursos que, ao contrário, se apresentam como neutros e universais.

Baseados nas sugestões acima, na primeira parte deste artigo, destacamos

como a genealogia se foca não em “objetos” rígidos e supostamente isoláveis do

conjunto dos acontecimentos sociais. Voltada às controvérsias ao redor da definição

e construção dos diversos “objetos”, a genealogia interpela os acontecimentos,

discursos e práticas de poder interessados em identificar quais relações de poder

e saber moldaram esse objeto. Como uma determinada questão, uma determinada

causa ou objetivo político é produzido enquanto “problema”, ou seja, enquanto

um tema a ser equacionado, teorizado, classificado e regido por um conjunto

específico de normas e práticas de governo.

Na segunda parte, enfatizamos outra questão central para uma análise baseada

na analítica genealógica que é o tema da constituição dos sujeitos ou, como

colocou Michel Foucault, a dinâmica dos processos de subjetivação (FOUCAULT,

1995). Nesse movimento do artigo, destacamos, de maneira indicativa, como o

conceito de justiça de transição (JT) produz todo um processo de subjetivação

que lhe é próprio, instituindo, por exemplo, identidades como a da “vítima”, a do

“perpetrador de violações aos direitos humanos” e a do “mediador”. A JT tem a ver

com o modo como um país lida com o legado de violações em massa de direitos

humanos, seja de um período autoritário ou de guerra civil. Este modo de lidar

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156 Genealogia e Agonismo como Metodologia nas Relações Internacionais: Reflexões a partir da Justiça [...]

com o legado pode envolver a instalação de Comissões da Verdade, a instituição

de julgamentos, reformas institucionais, reparações financeiras, ou mesmo uma

lei de anistia. Nos processos de JT temos, preferencialmente, vítimas e algozes.

Ao mesmo tempo, subjetividades mais complexas, que não cabem em histórias

pautadas em avaliações binárias – como a do(a) cúmplice, do(a) colaborador(a),

do(a) combatente da resistência – não são bem aceitas nos processos de JT e,

portanto, evitadas. Por seus papéis serem polêmicos e potencialmente produtores

de dissenso nos processos de JT, tendem a ser deixados de lado. Uma analítica

do poder sobre a prática da JT busca apontar, portanto, as limitações desse

quadro “vítima-perpetrador”, abrindo a possibilidade para que emerjam outras

subjetividades distintas desse binarismo.

Na terceira parte do artigo, propomos o exercício de analisar conceitos centrais

na JT, como os de “justiça” e “verdade”, a partir de uma análise agonística que

rejeita a descoberta ou estabelecimento de saberes ou verdades absolutas. Por

esse prisma, a questão da justiça é vista como parte da luta social e não como

algo que se pressupõe neutro e universal. A “verdade” também não depende de

uma instância suprema ou de revelações religiosas, filosóficas ou científicas, mas

seria apenas e tão somente uma produção local e transitória – e às vezes brutal –

resultante de relações agonísticas (de luta, de combate)

entre as pessoas, valores

morais, projetos político-sociais, interesses econômicos etc.

Concluímos o texto destacando que a contribuição da análise genealógica,

entre outros pontos, permite-nos acompanhar de perto as contingências de um

determinado tema, no nosso caso, a JT, possibilitando a elaboração de sua história

efetiva. Saber que nenhuma técnica, saber ou prática é ontologicamente dirigido

a um fim único libera-nos para pensar taticamente que alianças fazer e que alvos

selecionar. Nesse sentido, não nos interessa classificar ou julgar a JT como um

mero instrumento de dominação travestido de intenções humanitaristas, tampouco

de considerá-la como uma solução universalmente aplicável para reconciliar

sociedades fraturadas por violências e conflitos profundos. O que efetivamente

4 No texto “O sujeito e o poder” (F FOUCAULT, 1995), o filósofo francês Michel Foucault indica que a análise

dos processos de subjetivação, ou seja, como as pessoas são constituídas em sua individualidade, deveria ser

tomada como o efeito de incontáveis e infindáveis enfrentamentos entre diferentes forças externas e internas

ao próprio indivíduo. Desse modo, para Foucault, a ideia de “natureza humana” (“boa” ou “má”, “sociável” ou

insociável”) deveria ser superada pela noção de uma modelação a partir de uma perspectiva que não conceba as

individualidades como “naturais” e/ou “universais”. Ao contrário, o que somos é produto de combates (ágon,

em grego antigo) realizados cotidianamente das mais ínfimas às mais gerais relações de poder. O conceito de

agonismo será desenvolvido nas seções seguintes deste artigo.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 153-176

157Emerson Maione; Thiago Rodrigues

buscamos é oferecer uma leitura da JT como técnica, instrumento político e

dispositivo de governo que pode assumir muitas funções táticas, tanto liberadoras

e conciliadoras, quanto instauradoras de novas práticas de sujeição e controle.

“Desfuncionalização e desinstitucionalização” das relações

de poder

Quando Michel Foucault (1998, 1999, 2002, 2014) estudou a produção de

conceitos como os de loucura, delinquência, sexualidade, ou a emergência do

Estado moderno, não foi sua intenção analisá-los em relação à instituição, à função

e aos objetos em si. Seu foco, por outro lado, era em como procedimentos, técnicas,

tecnologias, táticas e estratégias associadas a determinadas práticas formavam

uma instável economia geral das relações de poder/saber que constituíam

subjetividades associadas a esses objetos de saber. Tais relações constituíam aquilo

que em determinado período era entendido como “loucura”, “crime/criminoso”,

“conduta moral/perversidade”, e quais eram as respostas institucionais, científicas

ou jurídicas adequadas para lidar com essa questão. Por isso, Foucault não

compreendia as “identidades” e os “saberes” sobre tais identidades como algo

acabado, mas que dependiam de regimes de verdades (conjunto de discursos,

valores e definições) formados ao seu redor para lhes darem significado.

Desse modo, ao efetuar o deslocamento da instituição como foco de análise

ele cita, por exemplo, que ao invés de partir do que é o hospital psiquiátrico, seria

mais interessante “passar por trás da instituição a fim de tentar encontrar, detrás dela

e mais globalmente que ela, o que podemos chamar grosso modo de tecnologia de

poder”, visando mostrar “como essa ordem psiquiátrica coordena por si mesma todo

um conjunto de técnicas variadas relativas à educação das crianças, à assistência

aos pobres, à instituição do patronato operário” (2008, p. 157). Assim, ele destaca

que esse tipo de análise poderia substituir a análise da gênese ou origem de um

conceito ou problema por uma análise genealógica que “reconstitui toda uma rede

de alianças, de comunicações, de pontos de apoio” (ibid;).

Sobre o segundo deslocamento, com relação à função, Foucault cita o caso

da prisão. Pode-se estudá-la a partir das funções que foram definidas como ideais

5 Para outras críticas sobre a análise do poder nos espaços institucionais, ver Foucault (1995, p. 245-247) e Eribon

(1995, p. 75-77).

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 153-176

158 Genealogia e Agonismo como Metodologia nas Relações Internacionais: Reflexões a partir da Justiça [...]

e depois partir para estabelecer um balanço funcional do que era esperado e do

que na verdade foi alcançado. Mas ele destaca que, ao estudar a prisão pelo viés

da disciplina (isto é, “métodos que permitem o controle minucioso das operações

do corpo, que realizam a sujeição constante de suas forças e lhes impõem uma

relação de docilidade-utilidade” (2014, p. 135), seria possível evitar esse ponto de

vista funcional e “ressituar a prisão numa economia geral de poder”. Assim, uma

análise genealógica da prisão “sem dúvida não é comandada pelos sucessos e

fracassos da sua funcionalidade, mas que ela se inscreve na verdade em estratégias

e táticas que se apoiam até mesmo nos próprios déficits funcionais”. Portanto,

Foucault substituiu “o ponto de vista interno da função pelo ponto de vista externo

das estratégias e táticas” (idem, 2008, p. 158).

O terceiro descentramento, a terceira passagem ao exterior, é em relação ao

objeto. Aqui Foucault explica que assumir o ponto de vista das disciplinas era

“recusar-se a adotar um objeto já pronto, seja ele a doença mental, a delinquência

ou a sexualidade”. Era recusar-se “a querer medir as instituições, as práticas e os

saberes com o metro e a norma desse objeto já dado. Tratava-se, em vez disso,

de apreender o movimento pelo qual se constituía através dessas tecnologias

movediças um campo de verdade com objetos de saber” (2008, p. 158). Dessa

forma, nos limites desse artigo, analisamos como a JT se constitui, simultaneamente,

como um objeto de saber e uma tática de poder. Assim, pode-se investigar, por

exemplo, como os primeiros discursos sobre o tema da JT construíram um objeto

a partir do acoplamento de antigas práticas (julgamentos, comissões da verdade,

reparações e reformas institucionais), e os questionamentos críticos mais recentes

que enfatizam as disputas, deslocamentos, instabilidades implicados na própria

construção da JT. Em suma, Foucault explica que

o ponto de vista adotado em todos [aqueles] estudos consistia em procurar

destacar as relações de poder da instituição, a fim de analisá-las sob o prisma

das tecnologias, destacá-las também da função, para retomá-las numa análise

estratégica e destacá-las do privilégio do objeto, a fim de procurar ressituá-las

do ponto de vista da constituição dos campos, domínios e objetos de saber

(2008, p. 159).

Essas tentativas de “desinstitucionalizar e desfuncionalizar” as relações de

poder, empreendidas por Foucault, visavam estabelecer sua genealogia, isto é,

“a maneira como elas se formam, se conectam, se desenvolvem, se multiplicam,

se transformam a partir de algo totalmente diferente delas mesmas, a partir de

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 153-176

159Emerson Maione; Thiago Rodrigues

processos que são totalmente diferentes das relações de poder” (2008, p. 160).

Com esses deslocamentos, ele evitava remeter as relações de poder somente à

centralidade do Estado e cita o exemplo do exército. Dizer que o “disciplinamento

do exército deve-se à sua estatização” é explicar “a transformação de uma

estrutura de poder numa instituição pela intervenção de outra instituição de poder.

O círculo sem exterioridade” (ibid.). Ao passo que uma análise genealógica busca

não o disciplinamento posto em relação à concentração estatal, mas o problema

do governo das populações, a importância das redes comerciais, as invenções

técnicas, os modelos de gestão de comunidade: “é toda essa rede de alianças, de

apoio e de comunicação que constitui a ‘genealogia’ da disciplina militar. Não a

gênese: filiação. Para escapar da circularidade que remete à análise das relações

de poder de uma instituição a outra, só apreendendo-as onde elas constituem

técnicas com valor operatório em processos múltiplos” (2008, p. 160-161).

Com relação à JT, sugere-se, nesse artigo, buscar entender como ela foi

constituída como um campo transnacional de prática, de poder e de saber. Por

isso, apesar da importância da aplicação de suas técnicas em lugares específicos,

ela também se constituiu como algo que se estabeleceu “internacionalmente”, no

sentido de ter se desenvolvido, se multiplicado e se transformado a partir de algo

totalmente diferente das decisões domésticas dos Estados. Estas transformações

ocorreram a partir de processos que refletiam transformações maiores, geopolíticas

e ideológicas, no início dos anos de 1990. Portanto, conforme foram sendo

estabelecidos tribunais internacionais ad hoc e permanentes, esses passaram a

ser vistos como outros aparatos a mais a compor a tática de poder da JT, mesmo

que não refletissem suas preocupações e teorizações iniciais. A partir dos anos de

1990, a JT não serviria apenas para as transições para democracia, mas deveria

ser transformada e ampliada para estabilizar ambientes conflagrados e sociedades,

passando por situações de pós-conflito. Com isso, ela passou a fazer parte de

uma ampla gama de instituições e a atender a um espectro cada vez maior de

interesses estatais, empresariais, de ONGs de expressão global, dentre outros atores.

A JT foi, em termos da analítica genealógica, constituída como uma técnica com

valor operatório em processos múltiplos (ver também FOUCAULT, 2015, p. 112).

A partir dessa perspectiva, propomos uma história do processo de constituição

e das dinâmicas que produziriam e produzem a JT como um dispositivo global

para o gerenciamento de conflitos e crises políticas, sociais, étnicas e geopolíticas

contemporâneas.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 153-176

160 Genealogia e Agonismo como Metodologia nas Relações Internacionais: Reflexões a partir da Justiça [...]

Genealogia, acontecimentos e processos de subjetivação

A genealogia, como método de análise histórico-político proposto por Michel

Foucault, busca uma forma de história “que dê conta da constituição dos saberes,

discursos, dos domínios de objeto, etc., sem ter que se referir a um sujeito (...)

constituinte” (1979a, p. 7). Ela quer enfatizar as lutas históricas sobre a verdade,

o conhecimento, a autoridade e o poder, sem tomar o que está sendo analisado

como um objeto finalizado, como vimos na seção anterior. Para tanto, exige-se o

esforço analítico de abrir mão de categorias “universais”, seja o Estado, a sociedade

civil, a segurança e defesa, o povo ou mesmo a JT. Nas palavras de Foucault,

Suponhamos que os universais não existem (...) em vez de partir dos

universais para deles deduzir fenômenos concretos, ou antes, em vez de

partir dos universais como grade de inteligibilidade obrigatória para um certo

número de práticas concretas, gostaria de partir dessas práticas concretas e,

de certo modo, passar os universais pela grade dessas práticas (2008a, p. 5).

Por isso, ao analisar a emergência do Estado moderno, ele toma o Estado ao

mesmo tempo como um dado e como algo ainda em construção: “O Estado é ao

mesmo tempo o que existe e o que ainda não existe suficientemente” (2008a, p. 6).

É um dado, pois existe como ente concreto no real – fruto de práticas reais a partir

do momento em que são coordenadas a um regime de verdade – e algo ainda em

construção, pois, para Foucault, ele existe como “correlato de uma certa maneira

de governar”. Dessa forma, “o problema está em saber como se desenvolve essa

maneira de governar, qual a sua história, como ela ganha, como ela encolhe, como

ela se estende a determinado domínio, como ela inventa, forma, desenvolve novas

práticas” (2008a, p. 9)

. Essa “certa maneira de governar” dará ao Estado seu caráter

mutante, e não estático, como na concepção jurídica da soberania, pois seja na

forma de governar baseada na razão de Estado, entre os séculos XVI e XVII, com

estabilidade interna e competição externa, ou baseada na “biopolítica”, a partir

dos séculos XVIII e XIX, com o controle da população como objeto de intervenção

estatal, uma série de novas práticas, conhecimentos e sujeitos são formados para

6 De modo a captar o caráter mutante e contestado da JT, talvez possamos dizer, parafraseando Foucault, que

ela existe como correlato de “uma certa maneira de fazer justiça”. Assim, o problema está em saber como se

desenvolve essa maneira de fazer justiça, qual a sua história, como ela se estende a determinados domínios,

como ela é produtora de novas práticas, expertises, campos de saber, sujeitos conhecedores (acadêmicos,

analistas, consultores), exclusões e inclusões.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 153-176

161Emerson Maione; Thiago Rodrigues

responder a novas relações de poder. Portanto, para Michael Shapiro, “Foucault

não começa com o Estado como um fenômeno universal e pergunta como ele

age, mas, ao contrário, analisa como vários acontecimentos criaram o fenômeno

móvel, em constante mudança conhecido como Estado” (SHAPIRO, 2015, p. 21).

A genealogia, como um saber que busca reativar as lutas passadas para

compreender os combates do presente, procura trazer à tona as táticas e estratégias

que permitiram, historicamente, o governo de homens e mulheres. Portanto, foca

justamente em como esta luta secular atravessou seus corpos, disciplinou-os e

forjou um regime jurídico e de saber que reinscreve cotidianamente a batalha

da política na vida civil (R RODRIGUES, 2010). Por isso, Foucault é enfático:

“Seria um erro acreditar, segundo o esquema tradicional, que a guerra geral, se

esgotando (...) acaba por renunciar à violência e aceita sua supressão nas leis da

paz civil”. Ao contrário, a lei “permite reativar sem cessar o jogo da dominação;

ela põe em cena uma violência meticulosamente repetida” (1979b, p. 25; ver

também, 1999, p. 23).

Por isso, uma perspectiva genealógica ativa e articula uma “analítica do poder”

e não uma teoria geral do poder. Uma analítica do poder busca compreender

relações específicas de forças, de enfrentamentos, focar um acontecimento no que

ele tem de singular, “uma relação de forças que se inverte, um poder confiscado,

um vocabulário retomado e voltado contra seus utilizadores, uma dominação

que se enfraquece, se distende, se envenena e uma outra que faz sua entrada,

mascarada” (FOUCAULT, 1979b, p. 28). O genealogista, para Foucault, examina

efetivamente o que possibilitou a inversão, a luta, a resistência e o combate. Ali, no

calor do combate, vemos o “acaso da luta” (ibid.), o “jogo casual das dominações”

(ibib., p. 23). Pois essa luta determinará a regra geral ou as leis que, por sua vez,

sofrerão resistências, constituirão novos sujeitos, novas relações de saber-poder

e, eventualmente, novas regras e novas lutas e resistências: “a humanidade não

progride lentamente, de combate em combate, até uma reciprocidade universal,

em que as regras substituiriam para sempre a guerra; ela instala cada uma de

suas violências em um sistema de regras, e prossegue assim de dominação em

dominação” (ibid., p. 25). A história dos povos seguiria errática, entre lutas,

resistências e sujeições sem a possibilidade – ou a expectativa – de uma pacificação

final (RODRIGUES, 2010, p. 288).

Nessa perspectiva, não devemos ter a visão romântica da JT como algo que

apenas busca como destinação uma “reconciliação” final da sociedade consigo

mesma, ou mesmo uma “justiça” para os que sofreram sob o julgo autoritário ou de

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 153-176

162 Genealogia e Agonismo como Metodologia nas Relações Internacionais: Reflexões a partir da Justiça [...]

uma guerra civil. A JT também é uma frente de batalha, ativada permanentemente

quando um acontecimento inverte uma relação de forças ou estabiliza um sistema:

quando uma guerra civil acaba, um regime político cai, uma maioria oprimida

se insurge contra a minoria opressora. São muitos os exemplos históricos e

contemporâneos de que uma troca de governo, uma reeleição, uma decisão

jurídica doméstica ou no exterior, um documento encontrado, uma declaração

de um antigo oficial trazem à tona toda uma rearticulação de forças que já se

imaginava enfraquecidas, memórias supostamente esquecidas, grupos antes

dispersos, novas estratégias que se formam para enfrentar novas batalhas (ver,

entre outros, RONIGER e SNAJDER, 2004; ROTH-ARRIAZA, 2005; HOLLANDA,

2018; BERNARDI, 2015 e 2017). E essas batalhas, que são ao mesmo tempo

políticas e jurídicas, determinarão se haverá ou não uma “comissão da verdade”

(e sob quais restrições), se o conflito terá resolução, se indenizações serão pagas,

se memoriais serão erguidos ou destruídos, se as vítimas verão os perpetradores

nos bancos dos réus. Enfim, serão complexos jogos de poder que definirão, em

cada caso, como se dará um processo de JT.

Autores de viés liberal/legalista enxergam a consolidação, principalmente

no pós-Guerra Fria, de uma “justiça em cascata” (justice cascade, no original),

na qual estaria incorporada tanto o direito doméstico quanto o internacional

e que, por isso, seria de improvável reversão e que o passado de “um mundo

sem nenhuma responsabilização por grandes episódios de violações de direitos

humanos, [estaria] finalmente acabando” (SIKKINK, 2011, p. 262). Ao contrário,

o viés genealógico põe ênfase não na progressiva difusão do direito internacional

dos direitos humanos que estaria derrubando as barreiras das violações de uma vez

por todas, mas nas batalhas visando trazer a perspectiva de uma “história efetiva”,

outro nome que Foucault, a partir da leitura que fez de Friedrich Nietzsche, deu

à genealogia. De uma perspectiva genealógica, não evolucionista ou teleológica

(que vê um destino inevitável para a História da humanidade), a própria ideia de

uma expansão inevitável e irreversível dos direitos humanos pelo globo pode ser

vista como uma “meta narrativa triunfalista” de “acurácia duvidosa” (HOPGOOD,

2013, p. 48; ver também, MOYN, 2010 e 2014; GUILHOT 2005 e 2008; HOFFMAN,

2011 e 2011a; IRIYE, GOEDDE e HITCHCOCK, 2012; MADSEN, 2011; MUTUA 2001;

MAIONE, 2014). Por isso será trazido para o centro da análise aqui proposta não

uma história progressiva e progressista, indicando um suposto caminho ideal

para a solução de conflitos e suas violências, mas a JT em suas “anomalias,

contingências, manipulações e contradições” (ibid.).

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 153-176

163Emerson Maione; Thiago Rodrigues

Um texto fundamental para se entender os objetivos de Foucault ao realizar

uma série dispersa de estudos genealógicos, como o autor se referia às suas

pesquisas anteriores, e insistir nas análises das relações de poder, é o artigo “O

Sujeito e o Poder” (FOUCAULT, 1995). O texto é importante, pois tendo sido

publicado em 1984, ano de sua morte, permite uma reavaliação das pesquisas

empreendidas por ele desde meados dos anos de 1960. Ele explica que “não foi

o poder, mas o sujeito, que constitui o tema geral de minha pesquisa” (ibid.,

232). Seu objetivo foi “criar uma história dos diferentes modos pelos quais, em

nossa cultura, os seres humanos tornaram-se sujeitos” (ibid., 231). Ele cita como

exemplo seus estudos sobre a história da sexualidade e diz que buscou neles

apreender “o modo pelo qual um ser humano torna-se um sujeito (...) como os

homens aprenderam a se reconhecer como sujeitos de ‘sexualidade’” (ibid., 232).

Para dar conta das especificidades de estudos como esses, o filósofo destaca

que sua escolha metodológica não seria a de analisar a racionalidade interna do

poder, mas “ela consiste em usar as formas de resistência contra as diferentes

formas de poder como ponto de partida (...) ela consiste em analisar as relações de

poder através do antagonismo das estratégias” (ibid); e cita que, para se entender

a sanidade, deve-se olhar a insanidade, assim como para se investigar a legalidade,

deve-se ver o que se compreende por ilegalidade. Assim, “para compreender o que

são as relações de poder, talvez devêssemos investigar as formas de resistência”.

Ele cita uma série de oposições que se desenvolveram basicamente a partir dos

anos de 1960: “a oposição ao poder dos homens sobre as mulheres, dos pais sobre

os filhos, do psiquiatra sobre o doente mental, da medicina sobre a população,

da administração sobre os modos de vida das pessoas” (ibid.). O que essas lutas

têm em comum seria o fato de serem lutas “transversais”, não limitadas a um

país; “são lutas ‘imediatas’, visam o inimigo imediato, são lutas anárquicas; elas

questionam o estatuto do indivíduo; são lutas contra os privilégios do saber, e

estas lutas contemporâneas questionam: quem somo nós?” (ibid., p. 234-235;

ver também, CAMPBELL, 1996; ASHLEY, 1989, p. 296-7; BASARAN et. al., 2017;

BUTLER, 2016).

O autor, em suma, explica que o principal objetivo dessas lutas “é atacar,

não tanto ‘tal ou tal’ instituição de poder ou grupo de elite ou classe, mas, antes,

uma técnica, uma forma de poder (...) [que] aplica-se à vida cotidiana imediata

que categoriza o indivíduo (...) que faz dos indivíduos sujeitos” (ibid., p. 235).

Ele destaca “dois significados para a palavra sujeito: sujeito a alguém pelo

controle e dependência, e preso à sua própria identidade por uma consciência

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164 Genealogia e Agonismo como Metodologia nas Relações Internacionais: Reflexões a partir da Justiça [...]

ou autoconhecimento. Ambos sugerem uma forma de poder que subjuga e torna

sujeito a ” (ibid.). O filósofo, então, liga a formação dos sujeitos tanto ao poder do

Estado quanto a essas lutas individuais. Para o autor, “o poder do Estado (e esta

é uma das razões da sua força) é uma forma de poder tanto individualizante quanto

totalizadora”. Seria uma “combinação (...) das técnicas de individualização e dos

procedimentos de totalização” (ibid., p. 236).

Foucault traça a genealogia dessas técnicas de poder, ao mesmo tempo

individualizantes e totalizadoras, desde o início da era cristã, com o “poder

pastoral” (ver, 2008 e 2003b) e a “pastoral da carne” (2018); com o desenvolvimento

das técnicas de confissão depois do Concílio de Latrão, em 1215 (ver, 2015, p. 65-77;

2001, p. 211-254); passando pelo desenvolvimento dos inquéritos judiciais na Idade

Média (ver, 2002); e, nos últimos séculos, com o desenvolvimento da medicina,

economia, estatística, psiquiatria e uma série de saberes que tanto controlam a

população em geral quanto o indivíduo em particular (ver FOUCAULT, 2008a).

São formados, desse modo, ao longo da história, diferentes dispositivos produtores

de verdade. Assim, para Foucault, além do problema filosófico de questionarmos

“o que somos”, diante desse “duplo constrangimento” político, individualizante e

totalizador, próprio às estruturas do poder moderno, talvez tenhamos que “recusar

o que somos” para imaginarmos e construirmos o que poderíamos ser para além

do que nos tornamos ao sermos, de certa forma, constituídos por esses poderes

(ver, 1995, p. 239).

Em seus últimos trabalhos, portanto, Foucault destacou a necessidade de

problematizarmos os processos de subjetivação – “a produção de cada um de nós”

(RODRIGUES, 2014, p. 417) – através de “um ethos filosófico que seria possível

caracterizar como crítica permanente de nosso ser histórico” (FOUCAULT, 2005, p.

345). Essa crítica será genealógica na medida em que “deduzirá da contingência

que nos fez ser o que somos a possibilidade de não mais ser, fazer ou pensar o

que somos, fazemos ou pensamos (...) ela procura fazer avançar para tão longe

e tão amplamente quanto possível o trabalho infinito da liberdade (...) ou seja,

um trabalho paciente que dá forma à impaciência da liberdade” (ibid., p. 348 e

351). Por isso, Foucault destacava que o sujeito não se constitui apenas através de

práticas de sujeição, mas também de “maneira mais autônoma, através de práticas

de liberação, de liberdade” que vê a moral não apenas “como obediência a um

código de regras”, mas como uma “ética pessoal”, uma “estética da existência”

(FOUCAULT, 2004, p. 290-291; 2017a; 2017, p. 15, 18, 107, 111, 123, 176, 236-237).

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 153-176

165Emerson Maione; Thiago Rodrigues

Nesse sentido, podemos analisar como em torno das práticas históricas de

JT foi possível produzir-se todo um processo de subjetivação que lhe é próprio.

Nos processos de JT temos, como indicado anteriormente, “vítimas” e “algozes”,

enquanto outras “identidades”, como a do(a) cúmplice, do(a) colaborador(a), do(a)

combatente da resistência, são evitadas por razões diversas

. No caso da África

do Sul, por exemplo, a Comissão de Verdade e Reconciliação, ativa entre 1996 e

1998, teve por objetivos oficiais tratar de “vítimas” e “perpetradores”. Essas duas

categorias tiveram suas definições estabelecidas no relatório final da Comissão,

de 1998, pois eram os critérios usados para se julgar as concessões de anistias.

Para essa comissão, “quando lidamos com graves violações de direitos humanos

[definidas como ‘casos de assassinato, tortura, sequestro e maus-tratos’] a pessoa

contra quem a violação foi cometida só pode ser descrita como vítima, independente

de ele ou ela terem sobrevivido” (Truth and Reconciliation Commission of South

Africa Report, 1998, vol. 1, p. 59, grifos nossos). Consequentemente, a palavra

“perpetrador” era usada “para descrever todas as pessoas que a Comissão julgou

ter cometido graves violações de direitos humanos” (ibid.).

A rigidez do quadro “vítima-perpetrador” fez com que a comissão sofresse

uma série de críticas, inclusive por parte das próprias “vítimas”, já que a adoção

do padrão de direitos humanos internacionais para julgar um crime deixou de

fora uma série de outros atos perpetrados pelo regime do Apartheid, como as

remoções forçadas, nas quais houve deslocamentos em massa de população negra

para áreas especificadas pelo governo controlado pela minoria branca. Do mesmo

modo, muitos dos que “lutaram com os movimentos de libertação não gostaram

de ser rotulados como vítimas que necessitavam de cura, mas se viam como

guerreiros(as) cujas feridas foram parte da luta” (LEEBAW, 2011, p. 84; HOLLANDA,

2013). O resultado foi que muitos partidários e apoiadores do Congresso Nacional

Africano, o partido de Nelson Mandela, se recusaram a prestar depoimento à

comissão. Fato esse lamentado no relatório final, por não poder passar um quadro

completo do passado (LEEBAW, 2011, p. 84; Truth and Reconciliation Commission

of South Africa Report, 1998, vol. 5, p. 199). Mesmo assim, “muitos dos que foram

depor acharam que a Comissão interpretou seus testemunhos como histórias de

vitimização, ao mesmo tempo em que subestimavam suas atividades e visões

políticas” (LEEBAW, 2011, pp. 84-85). Uma analítica do poder aplicada à JT busca

7 Para instigantes análises de como o relatório da Comissão Nacional da Verdade, no Brasil, reproduziu essas

exclusões, ver Furtado (2017) e Oliveira (2015).

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166 Genealogia e Agonismo como Metodologia nas Relações Internacionais: Reflexões a partir da Justiça [...]

apontar, portanto, as limitações desse quadro “vítima-perpetrador” para tentar

abrir espaços para a potencialização de outras subjetividades.

O agonismo das correlações de forças como produtor da justiça

e dos regimes de veridicção

Conforme indicado na seção anterior, para analisar as relações de poder na

sua especificidade e na sua capacidade de produzir sujeitos, saberes e direitos

é preciso ver o poder não apenas como uma energia repressiva, mas, acima de

tudo, como uma força produtiva, geradora de situações, de instituições, de leis, de

subjetividades. Para Foucault, isso significa deixar de lado uma visão economicista

e jurídica do poder, que o compreende como um bem que se possui e que se

aliena, partindo de um centro único e que teria apenas “a potência do ‘não’

incapacitado para produzir, apto apenas a colocar limites, seria essencialmente

antienergia” (2015, p. 93; e 2014, pp. 28 e 189). Essa visão de poder, “o velho

sistema que vocês encontram nos filósofos do século XVIII”, Foucault chama de

o “esquema contrato-opressão” ou a “hipótese de Reich” (1999, p. 24). Ao se

aterem a esse esquema, até hoje, as análises tradicionais da política e do direito

– e, acrescentaríamos, das teorias das tradições realista e liberal das relações

internacionais (RODRIGUES, 2012) – ainda não teriam “cortado a cabeça do

rei” (2015, p. 97) ou, em outras palavras, não teriam se livrado de uma noção

do poder como força meramente repressiva que emana de um centro, o Estado.

Com o propósito de articular outra mirada sobre as relações de poder, uma que

não dependa do contrato originário que seria constitutivo da soberania, Foucault

propõe o “esquema guerra-repressão” ou a “hipótese de Nietzsche” (1999, p.

24). No lugar do contrato, cessão e alienação do poder de uma instância menor

para outra maior, “não devemos analisá-lo [o poder] antes e acima de tudo em

termos de combate, enfrentamento ou de guerra?” (ibid., p. 22). Para isso, inverte

a conhecida proposição de Clausewitz e propõe “a política é a guerra continuada

por outros meios” (ibid; RODRIGUES, 2010).

Nesse sentido, Foucault observa que busca analisar não o que é o poder, mas

como o poder é exercido de fato (FOUCAULT, 1995, p. 240). Nessa visão, colocar

a questão “o que é isto?” seria atrelar uma essência (ou uma ontologia) ao objeto

que se vai analisar (FOUCAULT, 2013, p. 104; Shapiro, 2015; Ashley, 1987, p. 52;

Ashley, 1989, p. 282-3 e 311). Michel Foucault destaca que, para escapar de uma

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167Emerson Maione; Thiago Rodrigues

“metafísica” ou de uma “ontologia” do poder, e tentar uma investigação crítica,

é importante focar na pergunta direta e empírica: como acontece quando os

indivíduos exercem poder sobre os outros? (1995, p. 240). Em suma, “abordar

o tema do poder através de uma análise do ‘como’ é, então, operar diversos

deslocamentos críticos com relação à suposição de um ‘poder’ fundamental.

É tomar por objeto de análise relações de poder e não um poder” (ibid, p. 242;

grifosno original). Visa analisar a especificidade das relações de poder, de uns

sobre outros, e as dinâmicas desencadeadas a partir dessas confrontações.

Uma vez que tal exercício consiste em “conduzir condutas” e “ordenar

probabilidades” (1995, p. 243 e 244), ele pressupõe que as condutas e as

probabilidades estejam, a rigor, sempre abertas e sujeitas a reversões e a resistências:

há uma disputa cujo resultado, por mais provável que possa parecer em algum

embate, não está dado. Daí Foucault salientar que entre poder e liberdade não

haveria uma oposição, onde o exercício de um anulasse o outro; mas haveria um

jogo muito mais complexo:

neste jogo, a liberdade aparecerá como condição de existência do poder

(...) A relação de poder e a insubmissão da liberdade não podem, então,

ser separadas (...) Mais do que um “antagonismo” essencial, seria melhor

falar de um “agonismo” – de uma relação que é, ao mesmo tempo, de

incitação recíproca e de luta; trata-se, portanto, menos de uma oposição de

termos que se bloqueiam mutuamente do que uma provocação permanente.

(ibid., p. 244-245)

Vemos a ênfase dada por Foucault ao embate entre relações de poder e

estratégias de confronto. Uma vez que a liberdade é uma condição da relação de

poder “não há relação de poder sem resistência, sem escapatória ou fuga, sem

inversão eventual” (FOUCAULT, 1995, p. 248; sobre esse ponto, ver também

FOUCAULT, 2015, p. 103-105; 1979c, p. 241; 2003a, p. 232). Como Foucault

buscava articular uma analítica do poder e não uma teoria do poder, essa analítica

teria um caráter parcial e limitado, e não neutro e universal, disposta a analisar

“as relações de poder em sua concretude e localidade históricas (...) se coloca

próxima ao acontecimento, à vista do exercício de força que se efetiva e das

resistências que suscita” (RODRIGUES, 2010, p. 283-284). Para Foucault (2015,

p. 103), “a racionalidade do poder é a das táticas muitas vezes bem explícitas no

nível limitado em que se inscrevem – cinismo local do poder”. Com a articulação

dessa analítica do poder, que analisa os mecanismos de poder pelo campo das

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168 Genealogia e Agonismo como Metodologia nas Relações Internacionais: Reflexões a partir da Justiça [...]

correlações de forças, Foucault destacou que seria “possível escapar ao sistema

Soberano-Lei que por tanto tempo fascinou o pensamento político” (ibid., p. 105).

As relações de poder, vistas desse modo, são um conjunto de situações estratégicas

que não são passíveis de pacificação na paz civil do Estado (ver RODRIGUES, 2010).

A partir das questões teóricas e metodológicas discutidas ao longo deste

artigo, podemos analisar como conceitos centrais na JT, como os de “justiça” e

“verdade”, seriam tratados a partir de uma análise genealógica e agonística. Nessa

visão, que rejeita definições absolutas e universais de identidades e subjetividades,

para examinar conceitos a partir de suas práticas concretas e como resultados de

embates e correlações de forças, a questão da justiça é vista, consequentemente,

como parte da luta social e não como algo que se pressupõe neutro e universal

(ver Chomsky e FOUCAULT, 2014, pp. 63 e 69).

A partir da perspectiva da política como guerra, do “discurso da guerra

perpétua” (FOUCAULT, 1999, p. 67), vê-se a política como espaço de combate

onde “o direito, a paz, as leis nasceram no sangue e na lama das batalhas”

(Foucault, 1999, p. 58). Por isso, não há pacificação possível, pois “a paz, na

menor das engrenagens, faz surdamente a guerra” (ibid., p. 59; ver também,

2014, p. 302). Percebe-se, por essa abordagem, como a “verdade” tem uma função

estratégica, já que ela “funciona explicitamente como arma” (ibid., p. 68). A luta

pela verdade não seria “um combate ‘em favor’ da verdade, mas em torno do

estatuto da verdade e do papel econômico-político que ela desempenha” (1979a,

p. 13). A luta pela verdade seria, portanto, a disputa pela definição do que é

“verdadeiro”; assim como a busca da “justiça” seria a luta pela definição do que

é “justo”. Foucault trata da emergência de um regime de verdade como o princípio

que vai dar o contorno conceitual hegemônico à construção de um determinado

objeto de análise, ao articular ao seu redor um conjunto específico de saberes e

práticas. Isto é, as práticas ao redor do objeto traçado – seja a loucura, a doença,

a delinquência, a sexualidade, ou, no nosso caso, a JT – são inseridas na ordem

do saber e do poder, no campo das técnicas políticas, constituindo assim o objeto

como o conhecemos (ver FOUCAULT, 2008a, p. 26-27).

Nesse sentido, entende-se que se busca com a genealogia não a “unidade de

uma causa principal”, mas “reconstituir as condições de aparecimento de uma

singularidade a partir de múltiplos elementos determinantes, de que ela aparece

não como produtor, mas como efeito” (Ibid., p. 67). Pode-se destacar, por exemplo,

como aquilo que veio a ser tido como “justiça de transição” emergiu a partir de

um emaranhado de diferentes elementos: comissões da verdade, julgamentos,

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169Emerson Maione; Thiago Rodrigues

expurgos, tribunais internacionais, anistias, reparações econômicas e psicológicas,

dentre outros. O contexto político do final dos anos de 1980 e início dos anos

de 1990 também deve ser destacado para se analisar seus “múltiplos elementos

determinantes”. Era uma época de grandes transformações. Chegava-se ao fim

da Guerra Fria e com isso houve todo um rearranjo geopolítico e ideológico: os

países do Leste Europeu tinham que lidar com o legado de décadas do comunismo

autoritário; na América Latina, a questão premente era a transição política para

a democracia; desde o final dos anos de 1970, os direitos humanos estavam na

pauta da política externa dos EUA e, com isso, a questão da “democratização” ou a

chamada “promoção da democracia” se tornou premente em todo o mundo; também,

desde os anos de 1970, formou-se uma rede de ativistas de direitos humanos que

passaram a pressionar os Estados tidos como violadores; na primeira metade

dos anos de 1990, lutas nacionalistas ou reivindicadas por questões identitárias

promoveram genocídios e massacres; tribunais internacionais vieram como resposta.

Todas essas questões mencionadas acima são processos diferentes

(democratização, direitos humanos, genocídios, tribunais internacionais) em lugares

diversos e com efeitos dispersos. No entanto, um conjunto de “interferências” por

parte de instituições internacionais e locais, de saberes acadêmicos, de ONGs, de

doadores, de políticos e de ativistas de direitos humanos formou um regime de

verdade ao colocar essas diferentes práticas sob um mesmo nome e em busca de

um mesmo objetivo. Em suma, pode-se analisar com relação ao campo da JT, como

“o par ‘série de práticas/regimes de verdade’ forma um dispositivo de saber-poder

que marca efetivamente no real o que não existe e submete-o legitimamente à

demarcação do verdadeiro e do falso” (ibid., p. 27). Por isso, Foucault destacava

a importância política de se fazer a história do regime de veridicção, isto é,

“determinar em que condições e com quais efeitos se exerce uma veridicção”,

verificar o que permitiu determinado dispositivo de saber/poder “afirmar como

verdadeiras algumas coisas que, aliás, hoje sabemos talvez não o fossem tanto

assim” (ibid., p. 50).

Para retornar ao que destacamos no início deste artigo, a análise genealógica

não toma por análise um objeto já pronto, pois se trata de “apreender o movimento

pelo qual se constituía através dessas tecnologias movediças [por exemplo, o

conjunto de ‘interferências’ e ‘múltiplos elementos determinantes’, citados nos

dois parágrafos acima] um campo de verdade com objetos de saber” (FOUCAULT,

2008, p. 158). Ela não foca “objetos” rígidos e supostamente isoláveis do conjunto

dos acontecimentos sociais. Voltada às controvérsias ao redor da definição e

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 153-176

170 Genealogia e Agonismo como Metodologia nas Relações Internacionais: Reflexões a partir da Justiça [...]

construção dos diversos “objetos”, a genealogia interpela os acontecimentos,

discursos e práticas de poder interessada em identificar quais relações de poder e

saber moldaram esse objeto. Como uma determinada questão, uma determinada

causa ou objetivo político é produzido enquanto “problema”, ou seja, enquanto

um tema a ser equacionado, teorizado, classificado e regido por um conjunto

específico de normas e práticas de governo. A genealogia, portanto, não foca

objetos de pesquisa propriamente ditos, mas nas relações e lutas de poder ao redor

deles (BONDITTI et al., 2015, p. 169). Ao analisarmos como a JT foi constituída

como um objeto de saber, devemos levar em consideração “a ‘vontade de saber’

que lhe serve ao mesmo tempo de suporte e instrumento” (FOUCAULT, 2015, p.

17). Assim, trata-se de “definir as estratégias de poder imanentes a essa vontade

de saber (...) constituir a ‘economia política” de uma vontade de saber” (ibid.,

p. 83). Na visão de Foucault, isso queria dizer a colocação do objeto analisado

numa “economia geral dos discursos”: no nosso caso, levar em consideração o

fato de se falar sobre a JT, “quem fala, os lugares e o ponto de vista de que se

fala, as instituições que incitam a fazê-lo, que armazenam e difundem o que dele

se diz” (ibid., p. 16). Enfim, sugerimos aqui o exame da produção da JT como

um discurso de verdade nos últimos trinta anos.

Reflexões finais:

para uma analítica do poder na justiça de transição

Para uma genealogia da JT é necessário destacarmos as ligações do contexto

político e dos saberes implicados em casos concretos nos quais o termo JT foi

utilizado para conduzir processos de transição política ou de conciliação nacional.

Em outras palavras, é preciso traçar as condições sob as quais a emergência

histórica da JT foi possível em cada caso concreto. Busca-se uma análise das lutas

de poder e das rivalidades interpretativas através das quais a JT emergiu como uma

problematização, ou seja, como objeto de análises políticas e morais (FOUCAULT,

2017). Nessa perspectiva, as perguntas devem envolver questões como: quais são

as condições políticas que levaram a que determinados problemas tenham sido

formulados em termos de JT? Quais saberes foram vistos como adequados para

responder aos novos problemas trazidos pelo o que foi chamado de JT? Como isso

se relaciona com a maneira que conceitos como os de justiça, transição, verdade

e poder são compreendidos? Como a JT se desenvolve, se multiplica, se encolhe,

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 153-176

171Emerson Maione; Thiago Rodrigues

a partir de condições que são diferentes das que lhe deram origem? Sob quais

condições os saberes e as práticas da JT estão sendo problematizados?

Pela perspectiva genealógico-agonística, a JT não deve ser tida como algo que

está “naturalmente” ao lado da verdade, da justiça e da reconciliação, mas ela se

constitui como uma frente de batalha na qual atores diversos e imersos em lutas

específicas, enfrentam-se para estabelecer o que consideram como verdadeiro e

justo. Como parte da luta social, a JT pode servir a vários propósitos, considerados

válidos e justos por alguns atores, enquanto injustos ou punitivos por outros.

O importante numa analítica da JT é questionar os discursos que partem do

pressuposto teleológico de que ela é o caminho que levará a sociedade e o Estado de

um passado obscuro para um futuro luminoso. O caminho a ser traçado dependerá,

apenas, dos resultados dos enfrentamentos entre as várias forças na sociedade.

Na história efetiva e genealógica da JT é possível encontrar práticas

provenientes de tradições não punitivas e não jurídicas, como o ubuntu na África

do Sul, que foram incorporadas e recondicionadas pelos procedimentos jurídicos

de matriz ocidental. Quando isso ocorreu, os tribunais e comissões de verdade não

se tornaram menos punitivos, mas, ao contrário, adaptaram-se a renovadas formas

de punição. Novamente, no agonismo das forças, prevaleceu a “verdade” de quem

triunfava após muitas décadas de opressão e violências. Se há elementos presentes

na JT que podem ser reconhecidos, apropriados e ressignificados, não é possível

saber a priori. A análise genealógica, no entanto, possibilita uma aproximação tática

com a história dessas práticas e com as dinâmicas que modelaram seus modos

de ação. Por esse caminho, é possível escapar do maniqueísmo que estabelece,

rigidamente, o “certo” e o “errado”, o “justo” e o “injusto”. Saber que nenhuma

técnica, saber ou prática é ontologicamente dirigida a um fim único, nos libera

para pensar taticamente que alianças fazer e que alvos selecionar.

Neste artigo, mais do que realizar uma análise fechada a respeito da formação

da JT, procuramos indicar uma perspectiva analítica, a partir das sugestões teórico-

metodológicas de Michel Foucault, que explicitasse dois elementos fundamentais:

o primeiro é a necessidade de deslocar-se do modelo epistemológico no qual

se enraízam as discussões no campo do direito internacional e das relações

internacionais, centradas nos princípios contratualistas e nas noções tradicionais

de Estado, poder, política e justiça; o segundo é a proposição de uma analítica

genealógica para JT, compreendo-a como uma tática de gestão de conflitos em

cada país na qual foi ativada, vinculada, portanto, aos contextos histórico-políticos

locais e moldada pelas correlações de força em ação. A “justiça” no campo da JT

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 153-176

172 Genealogia e Agonismo como Metodologia nas Relações Internacionais: Reflexões a partir da Justiça [...]

não é um conceito universal. Sua definição depende de quem a formula e quem

a propõe. A perenidade de sua aplicação dependerá, por sua vez, das resistências

e combates em torno da sua aplicação, não sendo definíveis a priori. O analista,

no entanto, pode mapear as forças em luta e, a partir de uma noção agonística

da política, tem condições de elaborar possíveis cenários nos quais elementos

vinculados ao campo da JT – como as comissões de verdade, as negociações para

reintegração civil de grupos armados, a punição de “perpetradores”, a compensação

financeira e/ou simbólica das “vítimas” – serão arranjados numa determinada

sociedade. Resta, então, compreender a JT como parte de um processo global de

formação de um governo dos conflitos pela articulação entre as iniciativas de ONGs,

organizações internacionais, Estados individualmente ou em associação etc. Essa

análise, que não cabe nos limites deste artigo, pode ganhar muito em capacidade

explicativa a partir dos fundamentos teórico-metodológicos aqui apresentados.

A partir desse convite a um estudo da JT por lentes distintas das usualmente

encontradas nos manuais de direito internacional ou de relações internacionais,

pretendemos abrir uma conversação sobre o agonismo dos processos políticos,

que não excluem, de modo algum, a busca pela justiça e pela apresentação de

verdades soterradas pelas batalhas da vida social. Entrar nesse campo de embates

com novas armas analíticas é nosso convite e sugestão.

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Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 177-201

Ruling through the International Criminal

Court’s rules: legalized hegemony, sovereign

(in)equality, and the Al Bashir Case

Governando por meio das regras do Tribunal Penal

Internacional: hegemonia legalizada,

(des)igualdade soberana e o Caso Al Bashir

DOI: 10.21530/ci.v14n1.2019.841

Luisa Giannini

Roberto Vilchez Yamato

Claudia Alvarenga Marconi

Abstract

This article investigates sovereign (in)equality as a phenomenon that is manifested in the

different levels of international institutions. The analysis is developed from the process against

Omar Al Bashir, Sudan’s President-in-Office, at the International Criminal Court. Considering

that norms and rules have a social role in the multiple relations existing between agents and

structures, that is, they transform relations in the international system, the article investigates

1 We would like to thank Professors João Pontes Nogueira and Stefano Guzzini for reading and commenting on

previous versions of this paper. We are also grateful to Nicholas Onuf whose teachings and work have immensely

influenced this article. This study was financed in part by the Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de

Nível Superior – Brasil (CAPES) – Finance Code 001.

2 Doutoranda e Mestre pelo Instituto de Relações Internacionais da Pontifícia Universidade Católica do Rio de

Janeiro (IRI/PUC-Rio). Professora da graduação do IRI/PUC-Rio. Pesquisadora e Coordenadora da linha de

pesquisa em tribunais penais internacionais do Núcleo de Estudos em Tribunais Internacionais (NETI-USP).

3 Professor do Instituto de Relações Internacionais da Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (IRI/PUC-Rio).

Doutorando em Direito, Birkbeck, University of London. Doutor em Relações Internacionais pelo IRI/PUC-Rio.

Mestre em Ciências Sociais/Relações Internacionais pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo. Mestre

em Direitos Humanos pela London School of Economics and Political Science.

4 Bacharel em Relações Internacionais pela Universidade Estadual Paulista Júlio de Mesquita Filho (2005).

Mestre (2009) e Doutora (2013) em Ciência Política pela USP. É professora do curso de Graduação em Relações

Internacionais e Tutora do Programa de Educação Tutorial de Relações Internacionais (PET-RI), com a temática

dos direitos humanos e violência, na Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP).

Artigo submetido em 20/08/2018 e aprovado em 06/02/2019.

178 Ruling through the International Criminal Court’s rules: [...]

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 177-201

the dispositions and principles present within the scope of the International Criminal Court

that authorize a discrimination between States. This distinction implies the imposition of

international rules for some actors and the maintenance of certain sovereign prerogatives

for others. More specifically, international criminal justice is characterized by selectivity

in judgments, as some countries are given certain authority over the regime. In this sense,

it is argued that the sovereign (in)equality that is present in international criminal law is

simultaneously a manifestation and condition of possibility for the hierarchy in the social,

and therefore institutional normative, and political architecture of the international system.

It is argued that the presence of this sovereign (in)equality can be identified at the different

levels of the institutions of international society, insofar as they influence one another.

Keywords: International Criminal Court; Al Bashir Case; Norms; United Nations Security

Council; Sovereign (In)equality.

Resumo

Este artigo investiga a (des)igualdade soberana como um fenômeno que se manifesta nos

diferentes níveis de instituições internacionais. A análise é desenvolvida a partir do estudo

do processo contra Omar Al Bashir, presidente em exercício do Sudão, no Tribunal Penal

Internacional. Considerando que normas e regras possuem um papel social nas múltiplas

relações existentes em meio a agentes e a estruturas, ou seja, elas transformam as relações

no sistema internacional, o artigo investiga as disposições e princípios presentes no âmbito

do Tribunal Penal Internacional, que autorizam uma discriminação entre os Estados. Essa

distinção implica a imposição de regras internacionais para alguns atores e a manutenção

de certas prerrogativas soberanas para outros. Mais especificamente, a justiça internacional

penal é caracterizada pela seletividade nos julgamentos, uma vez que é conferida a alguns

países certa autoridade sobre o regime. Nesse sentido, defende-se que a (des)igualdade

soberana que está presente no direito internacional penal é, simultaneamente, manifestação

e condição de possibilidade da hierarquia na arquitetura social, e portanto normativa

institucional, e política do sistema internacional. Argumenta-se, assim, que a presença

dessa (des)igualdade soberana pode ser identificada nos diferentes níveis das instituições

da sociedade internacional, na medida em que elas influenciam umas às outras.

Palavras-chave: Tribunal Penal Internacional; Caso Al Bashir; Normas; Conselho de Segurança

das Nações Unidas; (Des)igualdade Soberana.

179Luisa Giannini; Roberto Vilchez Yamato; Claudia Alvarenga Marconi

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 177-201

Introduction

During the drafting process of the Rome Statute of the International Criminal

Court (ICC), there was a tension between two principles: sovereign autonomy

and inequality (SIMPSON, 2004). One of the important topics discussed at the

Plenipotentiary Conference in 1998 concerned the role of major powers in the

functioning of the ICC. It was intended that the Court’s jurisdiction could be

triggered in two ways: the first, through a self-referral by sovereign states that

autonomously ratified the Rome Statute; and, the second, following the referral

of a case by the United Nations Security Council (UNSC). There was, however, a

concern that this second triggering mechanism would establish a power prerogative

of certain states over the regime of international criminal law. This aspect marks

all institutional building enterprise and negotiation internationally, especially

because it is intimately connected to a consequent increase in the production of

unequal international orders while establishing international institutions and not

undermining them as some enthusiasts would advocate.

In the final document of the Rome Statute, Article 13(b) established that

the UNSC would have the power to refer cases to the Court due to its authority

on matters relating to Chapter VII of the UN Charter. This section of the Charter

famously establishes that it is for the UNSC to determine “the existence of any

threat to peace, breach of peace or act of aggression” and, in such situations, it

must take appropriate measures in order to “maintain or re-establish peace and

security” (UNITED NATIONS, 1945, art. 39). Mirroring UN Charter’s article 2(6),

the prerogative of the UNSC under Article 13(b) authorizes the initiation of a

procedure by the ICC against any UN member-State – even if it is a non-signatory

country of the Rome Statute. In other words, it makes possible for the UNSC to

go beyond the sovereign prerogative of States – in voluntarily binding themselves

to a treaty (or not) – by giving it the authority to ground universal jurisdiction,

and, hence, internationally trumping the non-signatory State’s sovereign will and

decision to – not – ratify the Rome Statute.

5 The activation of a third-party jurisdiction – meaning that the Court could initiate an investigation over situations

involving states that are not party to the Rome Statute – deserves to be mentioned as a complement of our

argument. Morris (2000) argues, for instance, that the activation of the powers of ICC towards nationals of

States that are not party to the Rome Statute has to do with two main patterns: “There will be cases involving

strictly a determination of individual culpability and cases that will focus on the lawfulness of the official acts

of states” (MORRIS, 2000, p. 364). This typology allows us to point to the fact that Sudan, our case study,

lies in this second category of cases in which States do not opt, at any time, to have their nationals under the

individual criminal accountability regime established by the Court.

180 Ruling through the International Criminal Court’s rules: [...]

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 177-201

Considering the UNSC’s institutional architecture and (great) power

composition, and, most specially (or exceptionally), the position occupied therein

by the five (extra)sovereign states with permanent seats and veto powers, the ICC’s

jurisdictional (infra)structures institutionally express an – (un)equal – order and

ordering (LINDAHL, 2013). While some States are structurally (self-)immunizable,

the rest – signatories or not to the Rome treaty – are subjectable, that is, not

(self-)immunizable to the ad hoc (or exceptional) universal jurisdiction of (the

UNSC through) the ICC. This legal-political, institutional arrangement reflects, we

argue, what Simpson (2004) calls “legalized hegemony,” that is, a condition in

which the privileges of certain states are not only legitimized, but also legalized

through legal rules and institutions such as the UN Charter and the UN, and the

Rome Statute and the ICC.

The UNSC made use of this “hegemonic imperative” for the first time in

its referral of the Darfur case to the ICC. After the UNSC referral and the ICCs

preliminary investigations, the ICC issued in 2009 an international arrest warrant

against Omar Al Bashir, the acting Head of the Sudanese sovereign state. Al Bashir

was the first acting Head of State to be indicted by the ICC (and through the

UNSC). This case points to two controversial issues in the ICC regime. The first

concerns the UNSC’s authority to refer or defer a case from the ICC’s jurisdiction.

The second regards the capacity of the UNSC to waive an acting head of state’s

immunity.

The case against Al Bashir at the ICC is relevant and essential because

it points not only to disputes within the framework of international criminal law,

but also to constitutive tensions or aporias of the modern international order

more broadly. In this case, questions about the power of the UNSC to submit a

non-signatory state to the Court’s jurisdiction and the prerogative to remove the

immunity of an incumbent head of state touches upon the sovereign (in)equality

between the state actors in this international regime.

It is meaningful the fact that the Al Bashir Case has already been set as a

precedent for a subsequent situation in Libya, involving the referral of Mr. Muammar

al-Gadaffi by the same UNSC to the Office of the Prosecutor (OTP) at ICC’s

headquarters. As a sort of path-dependent trajectory, Libya is also not a State

Party to the Rome Statute and Muammar al-Gadaffi was also a serving head of

state when targeted by the Court.

6 If the state has signed the Rome Statute, the Court itself has the capacity to overthrow the immunity of the Head

of State. According to Article 27(1) and 27(2) that official capacity is irrelevant when it comes to the individual

criminal accountability established the Court and consent to the Rome Statute formally affirms this irrelevance

of official capacity.

181Luisa Giannini; Roberto Vilchez Yamato; Claudia Alvarenga Marconi

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 177-201

From this, it is understood that the political matters of the Al Bashir Case

are associated not only with the more immediate issues of the regime, but also

with the fundamental institutions and the political-legal order and ordering of

international society. In order to establish such a relationship, the model of

hierarchy of international institutions developed by Christian Reus-Smit (1999),

which divides international institutions into three groups, is used as a theoretical

framework. In general, the hierarchy to which the author refers recognizes

the constitutional structure as the deepest level of values that constitute the

international society. It conditions the fundamental institutions that, in turn,

influence specific regimes. A study of the sovereign inequality manifested in the

ICC regime is therefore necessary. The same goes to its manifestations in two

other instances: the fundamental institutions and constitutional structure of the

international order. Through the study of the Al Bashir Case, this paper questions

the legalized hegemony crystallized in the rules of the ICC’s institutional framework.

In addition to the specific problems of the institutions, these controversies present

in international criminal law point to other more fundamental questions of

international relations, in the sense that it shows how justice can be used as a

mechanism for ordering the international society.

If this is true, there would not be necessary to deal with the ICC framework

in terms of a permanent trade-off between order and justice, sovereignty and (the

enforcement of) human rights (YAMATO, 2014). For justice would be subordinated

to the interests of those who claim the responsibility for the maintenance

of international society and its (or their) ‘law and order’: the great powers.

Agreeing with Cui and Buzan (2016, p. 183), who have recently affirmed, “We are

particularly interested in uncovering whether and how particular conditions in

international systems/societies facilitate or obstruct the operation of GPM [Great

Power Management]”, our contribution does not maintain ICC as a judicialized

international institution that entails a universal justice and constrains international

order, but as a secondary institution that kept a primary international society

institution untouched, that is: the great power management.

7 The concepts of primary and secondary institutions are connected to an English School theoretical tradition of

IR (see, for instance, BULL, 2002; BUZAN, 2004; HOLSTI, 2004). While the former are connected to patterned

international behaviours of states, the latter are a deliberate choice of states which design these formal institutions

in a coherent manner, since they would allow for the maintenance and even naturalization of previously installed

behaviours.

182 Ruling through the International Criminal Court’s rules: [...]

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 177-201

In this sense, the Al Bashir Case is important because it raises questions

about the authority exercised by the five permanent UNSC members and their

capacity to act on issues concerning international criminal law. Cases such as

these, which point to problematic issues in the structure of international criminal

law, allow for discussions about the very foundations underlying international

society. In this sense, it can be seen that broader problems, often identified with

the architecture of international relations, such as inequality among states, are also

manifested in specific structures, such as the international criminal justice system.

However, these are not a mere expression of a global phenomenon. The more

specific international institutional practices and arrangements are embedded in a

context of mutual constitution in which, in addition to reproducing a hierarchical

logic that is manifested in the structure of international society, they also allow

this structure to be maintained and reproduced. From this arises the need for

problematization of the normative-institutional apparatus within which these

situations are inserted.

In order to analyse these problems, we can also draw on Nicholas Onuf’s

proposal to think of social arrangements as indissociably related to the (re)

production of three conditions of rule: hierarchy, hegemony, and heteronomy.

Hence, the theoretical positioning adopted is, in some sense, plural, seeking to

depart from the thought of Reus-Smit and Onuf, with influences of certain critical

readings not only from International Relations, but also from International Law.

In this sense, this paper seeks to establish a dialogue between the International

Relations and International Law literatures, especially because it seeks to

study the institutions of international law and international criminal law. Such

interdisciplinary enterprise allows raising questions concerning international

institutions that would otherwise not be possible.

Moreover, it is worth saying that there are different positions in the literature

on the implementation of interdisciplinarity between International Law and

International Relations. It includes debates on whether or not it is possible to

establish a relationship between the two disciplines, the problems and advantages

of adopting an interdisciplinary methodology, the boundaries established in each

discipline, and the constant (re)definition of each discipline’s identities that result

from these efforts (LEANDER; WERNER, 2016; YAMATO; HOFFMANN, 2018).

Therefore, this paper seeks to engage with the critical literature of International

Law and International Relations in order to analyse the problem of sovereign (in)

equality in the regime of international criminal law and its relationship with the

183Luisa Giannini; Roberto Vilchez Yamato; Claudia Alvarenga Marconi

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 177-201

architecture of international society.

For this, we begin with the conceptual basis

of the paper, with the formulations of Christian Reus-Smit and Nicholas Onuf about

the working of rules and institutions in international society. Then, we go into the

case study,

explaining the most important aspects of the Al Bashir Case that help

to point out the manifestation of sovereign inequality in the ICC’s regime. In the

following section, we focus on the literature that point this problem – sovereign

inequality –exemplified by the case in the previous section. Finally, we draw our

concluding notes, pointing to how the sovereign inequality highlighted in the

Al Bashir Case can be seen, at the same time, as a manifestation and a condition

of possibility of a phenomenon that is entrenched in the social architecture of

international society.

From international rules to the ruling of the international

Christian Reus-Smit (1999) draws a distinction between the institutions

that compose the international order in three sets, which would be, from top to

bottom, respectively: specific regimes; fundamental institutions; and constitutional

structures. These institutions would be hierarchically ordered, in a way that a

higher level would be influenced by that which represents its basis.

At the first level, are regimes dealing with specific areas. Under this category

are the arrangements of rules built directly by the actors. The specific regimes are

based on fundamental institutions which, in turn, are “the elementary rules of

practice that states formulate to solve the coordination and collaboration problems

associated with coexistence under anarchy” (REUS-SMIT, 1999, p. 14). They make

up what Reus-Smit (1999) calls the “basic framework” for cooperation between

states. Their existence is fundamental so that the regimes can be established,

because they are the fundamental institutions. These institutions, unlike specific

regimes, are not altered simply by a change in actor’s interests and they transcend

8 This paper is heavily influenced by certain critical literature in both fields of International Relations and

International Law, even though it does no engages directly with it. The paper pays significantly attention to an

IR literature, but we have been paying attention specially to TWAIL scholars and critical readings of International

Law, such as Martti Koskenniemi. In particular, see Koskenniemi (2011), mainly chapter 7, which speaks directly

with the topic addressed in this paper.

9 Although we work with a case study, as was highlighted in a comment by one of the anonymous referees –

which we are very grateful for – it is important to clarify that this article follows a more theoretical-interpretive

line of argument instead of an empirical one.

184 Ruling through the International Criminal Court’s rules: [...]

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 177-201

changes in the balance of power in the international system. In the society of

states, we can identify a series of fundamental institutions, among them diplomacy,

international (criminal) law, multilateralism etc.

Finally, the basis is the constitutional structure, which influence the nature

of fundamental institutions. These are “foundational institutions,” the deepest

socio-normative level (REUS-SMIT, 1999). They represent

[C]oherent ensembles of intersubjective beliefs, principles, and norms

that perform two functions in ordering international societies: they define

what constitutes a legitimate actor, entitles to all the rights and privileges

of statehood; and they define the basic parameters of rightful state action

(REUS-SMIT, 1999, p. 30).

Constitutional structures, therefore, are so named because they incorporate

the basic principles that, in turn, will produce and shape practices within

international society. Thus, they restrict actors’ actions by establishing guidelines

for conduct. Three normative components allow constitutional structures to play

this role: (1) a hegemonic idea about the moral purpose of the state; (2) the ordering

principle of sovereignty; and (3) a rule of procedural justice (REUS-SMIT, 1999).

These elements operate in a way that the moral purpose represents the

central part of this normative complex, since it provides the basis to justify the

other components. The moral purpose of the state represents the reason to ensure

the ordering of political life in communities that have autonomy in relation to

the others and a centralized authority. It is characterized as moral by the fact

that it establishes rules from a conception of what would be the best form of

organization for political units. In addition, the existence of a hegemonic notion

of a moral purpose of the state does not mean that this is the only one, but that

this belief was socially approved to dictate the political principles of political life.

This foundation establishes the rules of entry and for institutional practices. The

ordering principle defines how the differentiation of units will be made. In the

society of states, it is the principle of sovereignty that plays this role. However,

it must be pointed out that the claims of sovereign authority in international

society can take various forms. The norms of procedural justice are the last

element that composes this complex. They determine the proper conduct taken

by legitimate actors. However, they do not prescribe principles, just precepts

about what would be right or fair behaviour within the international environment

(REUS-SMIT, 1999).

185Luisa Giannini; Roberto Vilchez Yamato; Claudia Alvarenga Marconi

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 177-201

However, this model is only partially of use in this paper. Reus-Smit (1999)

attributes to the constitutional structure the function of conditioning the other

international institutions. In this sense, he establishes a hierarchy between

them according to their character of influence and consolidates the normative

foundations of international society in the constitutional structure, attributing to

it a character of foundational institution of the international order. His reading is,

however, restricted, since it does not consider the social character of norms and

rules in international society. The key to this understanding lies in the idea that

these are neither situated in the agents nor in the structure.

Nicholas Onuf’s (1998a, 1998b, 2002, 2013a, 2013b, 2016) reading allows us

to escape from the foundational character present in Reus-Smit’s formulation,

through an understanding of the international as a social order. In this conception,

the rules receive the status of a third element that lies amidst agents and structure.

From this place, rules participate in the process of constitution of both, while it

is also constructed in the process. Thus, “[t]hrough rules people constitute the

multiple structures of society, and societies constitute people the agents” (ONUF,

1998b, p. 172), that is, the definition of agents by rules is made in relation to

institutional arrangements and the same applies to institutions, which are defined

by the rules in relation to agents. Many institutions play the role of agents, made

possible by their rules.

With this understanding, it cannot be said that the conditioning of other

institutions happens in only one sense, as proposed by Reus-Smit’s scheme. As

much as there are rules that have a distinct status, such as the ability to give some

actors the power to introduce or end certain rules, Onuf’s approach does not have

a hierarchically superior rule structure. The author’s reading points to a scenario

in which the most important rules would not be crystallized in a structure, but

would be determined by the agents themselves in the process of interaction.

In addition to helping to overcome some problems in Reus-Smit’s approach to

international institutions, Onuf’s reading also makes it possible to understand the

manifestation of sovereign inequality in the rules and institutions of international

society. For Onuf, “[e]very society is saturated in rules” (ONUF, 2016, p. 4) and

“where there are rules (and thus institutions) there is rule – a condition where

agents use rules to exercise control and obtain advantages over other agents”

(ONUF, 1998a, p. 63).

Rules, once they allow this unequal political and social interaction, possibly

result in three conditions of rule, classified according to their function. The

186 Ruling through the International Criminal Court’s rules: [...]

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 177-201

hegemonic rule would correspond to the use of assertive discourses that inform

the state of something and determine the agent’s action in relation to it. A second

form would be the hierarchy, which is associated with rules of direction, that is,

imperative norms in which orders are implicit and results in its obedience and

acceptance. Finally, the third type of rule is heteronomy, which is associated

with the notion of an absence of (absolute, complete) autonomy. This form of

rule is related to the rules of commitment which are carried out in the form of an

agreement (ONUF, 1998b, 2013b; NOGUEIRA; MESSARI, 2005).

Even though agents are constituted from these forms of rule, they also

participate in their constitution, since they have the capacity to act and change

their social reality. Thereby, taking social arrangements as constituted from social

relations allows us to understand the process of co-constitution between agents-

society-rules. From this, we can understand that the analysis of social relations

should take rules as its departing point.

Onuf’s formulation of rules allows us to overcome the problem identified

in Reus-Smit’s model of crystallization of the meta-values of the constitutional

structure:

With the concept of rules, Onuf doesn’t admit anything as previously

determined and provides instruments endogenous to his own theoretical

contribution to analyse the diversity of social events. In this sense, the

permanent construction and reconstruction of social life in general – and

of international relations in particular – opens the door, indefinitely, for

transformation, change or continuity. The world is truly ‘a world that we

make’ (NOGUEIRA; MESSARI, 2005, p. 174, our translation

Moreover, with this conception, it becomes possible to account for the

presence of sovereign inequality in the institutions of international society. Once

it is understood that the power arrangement in the system has an impact on

the formulation of new rules, this model allows us to study the phenomenon of

sovereign inequality, and even legalized hegemony, a situation in which great

powers use their position of superiority in resources to transform privileges – often

already existing – into norms.

10 Translated from the original: Com o conceito de regras, Onuf não admite nada como previamente determinado

e providencia instrumentos endógenos à sua própria contribuição teórica para analisar a diversidade dos

eventos sociais. Nesse sentido, a permanente construção e reconstrução da vida social em geral – e das relações

internacionais em particular – abre a porta, de maneira indeterminada, para a transformação, a mudança ou

continuidade. O mundo é verdadeiramente ‘um mundo que nós fazemos.’

187Luisa Giannini; Roberto Vilchez Yamato; Claudia Alvarenga Marconi

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The Al Bashir Case: (re)reading the relationship between the

ICC and the UNSC

The Al Bashir Case is revealing as it was the first case of the ICC in which

its jurisdiction was based on article 13 of the Rome Statute – and, as previously

stated, served as precedent for the Libyan situation. In other words, the UNSC

made unprecedented use of its prerogative under Chapter VII of the United Nations’

Charter to initiate an investigation by the ICC. This case points to a central problem

that is present in different spheres of international relations: the existence of rules

that affirm sovereign inequality. The term describes the condition of a society of

states in which some of them, in addition to their sovereign prerogatives, enjoy

exclusive rights. From this privileged position, they have the capacity to restrict

the sovereign rights of other states (SIMPSON, 2004).

The Al Bashir Case

began as of Security Council Resolution 1593 and is held

by some authors as a milestone for international justice, for being the first time the

UNSC triggered its jurisdiction over the ICC (BÖCKENFÖRD, 2010). However, the

authority conferred on the UNSC by the Rome Statute is still a controversial topic,

since the independence of the Court is considered to be an important institutional

aspect that distinguishes ICC from its predecessor courts.

Since the establishment of the Al Bashir Case at the ICC, two arrest warrants

have been issued against the acting head of state: the first on 4 March 2009

and the second on 3 February 2010.

The first warrant was sent to all States

Parties to the ICC and to UNSC members who are not signatories to the Statute

11 In the face of continued reports of massive human rights violations in the Darfur region, UNSC Resolution 1564

of 18 September 2004, made the following requests: (1) that an international commission be established by the

UNSC to investigate allegations of violations of international humanitarian and human rights law in Darfur; (2)

to ascertain whether acts of genocide had been perpetrated; and (3) that the perpetrators of these violations

were identified in order to be held accountable (UNITED NATIONS SECURITY COUNCIL, 2004, para. 12).

In accordance with Resolution 1564, the then UN Secretary General, Kofi Annan, established the International

Commission of Inquiry on Darfur (ICID). The ICID report, which visited the country at the end of 2004, alluded

to the practices employed by the Janjaweed militias, the Sudanese government and, to a lesser extent, by the

rebels who, according to the rapporteurs, constituted crimes against humanity and war crimes (INTERNATIONAL

COMMISSION OF INQUIRY ON DARFUR, 2005; OETTE, 2010, p. 374). In addition, it was stated that there were

no indications of genocide, although acts of individuals with intent to genocide have been identified. Finally,

the document further recommended that the UNSC refer the case to the ICC (OETTE, 2010, p. 347).

The UNSC accepted the recommendation of ICID, in accordance with its prerogative based on article 13 of the

Rome Statute, and indicated that the case of Darfur should be investigated by the Office of the Prosecutor (OTP)

of the ICC, through Resolution 1593, on 31 March 2005.

12 Despite the issuance of arrest warrants, Omar Al Bashir remains at large, since he did not surrender – and was

neither arrested nor surrendered – to the Court.

188 Ruling through the International Criminal Court’s rules: [...]

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 177-201

of the Court (AKANDE, 2009a, 2009b). Although the request for the arrest and

surrender of Al Bashir was addressed to each of the States mentioned, Resolution

1593 made a request for States and regional organizations to cooperate with the

Court’s requests (UNITED NATIONS SECURITY COUNCIL, 2005). In face of this

situation, the Sudanese government refuses to cooperate with the ICC. Officials

in the country claim that the Sudanese judicial system has already dealt with

the crimes committed on its territory against the civilian population.

On the

basis of the principle of complementarity,

provided for in the Rome Statute,

this would remove the competence of the ICC –, which means, therefore, that it

is not necessary for the case to be addressed in international bodies. In addition,

Sudan claims that it has no obligation to the ICC since it is not a State Party to

the Court’s constitutive instrument (OETTE, 2010).

The Sudanese President, since the issuance of the first arrest warrant by the

ICC, has carried out more than 60 official trips. Among the countries that have

received Al Bashir, there are members and non-members of the ICC. In many

13 In response to the indictment of Darfur's situation with the ICC, the Sudanese government established the

Special Criminal Court for Darfur (SCCD) in June 2005. However, the defendants brought to SCCD were few

and far from the country’s high political leadership. In addition, crimes covered by internal trials were restricted,

and cases of common offenses committed in isolated incidents were often brought to court (OETTE, 2010, p. 347).

14 The principle of complementarity regulates the relationship between domestic and international criminal

jurisdictions. It is provided for in the Rome Statute both in its tenth preambular paragraph and in Article 1. In

the latter, it is defined that the jurisdiction of the ICC “shall be complementary to national criminal jurisdictions”

(ROME STATUTE, 1998, art. 1). This means that the Court functions as a supplementary mechanism and

should not overlap with investigations and prosecutions of domestic crimes as long as they are in accordance

with international law. The ICC must therefore operate in a way that complements those judgments, being an

“additional concurrent jurisdictional layer that can intervene if and when domestic jurisdictions fail to bring

genuinely to justice those suspected of having committed genocide, crimes against humanity, war crimes

and – once the ICC may exercise its jurisdiction in this respect – the crimes of aggression” (NERLICH, 2009, p.

346, emphasis in original). In theory, the ICC should give priority to the trial in a national forum, as established

in article 17 (1) of the Rome Statute. It establishes that the Court must render inadmissible to try a case before

the ICC in the following situations: (1) whether the case is being investigated or judged by the State that has

jurisdiction over it (ROME STATUTE, 1998). However, in order to be considered inadmissible, there should be

tried in the domestic proceedings the same individuals and crimes as in the ICC situation/case (PTC, 2006, para.

31). Moreover, it is possible that a case is admissible to the ICC once it considers that it is not being genuinely

investigated and tried by the State; (2) if the State having jurisdiction over the case decides, after investigation,

not to judge the individual, unless it is considered that the decision was taken by the inability or unwillingness

of the State to judge; (3) if the individual has already been tried for the conduct for which he is accused in the

complaint (ROME STATUTE, 1998, article 17). However, the principle non bis in idem – which establishes that

an individual will not be tried more than once for the same fact – will not be applied, as stated in article 20

(3) of the Rome Statute, in cases in which the domestic trial happened “for the purpose of shielding the person

concerned from criminal responsibility for crimes within the jurisdiction of the Court” or when the proceeding

is not considered impartial or independent in accordance with the rules of international law, so that there is

no intention to bring the individual tried the Justice; and (4) if the seriousness of the case does not justify

interference by the ICC, even in the absence of a domestic proceeding (ROME STATUTE, 1998, art. 17).

189Luisa Giannini; Roberto Vilchez Yamato; Claudia Alvarenga Marconi

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 177-201

cases, the failure to surrender Al Bashir to the Court resulted from a deliberate

choice of those States.

With regard to the Rome Statute signatories that received the Sudanese

President – as Chad, Djibouti, Malawi, Kenya, DRC and South Africa, for example –

the Court requested the presence of their representatives, demanding explanations

for non-cooperation in prison and handing over Al Bashir to the ICC (CRYER,

2015). Nevertheless, no concrete action was taken by the ICC against those States.

This has to do with the fact that only the Assembly of States Parties of the ICC

(ASP) and the UNSC (in cases initiated by UNSC resolutions) have the power to

implement decisions in the event of non-compliance with arrest warrants.

In July 2009, at a regular meeting of the African States Parties to the Rome

Statute of the International Criminal Court, which took place within the framework

of the African Union (AU), members expressed great concern about the implications

of the arrest warrant issued by PTC against Omar Al Bashir for the ongoing peace

process in the country (AFRICAN UNION, 2009, para. 2). The Decision called for

a number of issues to be discussed at the ASP meeting in Kampala, Uganda, in

May 2010, of which the most relevant were: (1) the existence of Articles 13 and

16 in the Rome Statute, which provides the UNSC with the ability to initiate or

discontinue cases at the ICC; (2) a need for clarification by the Court the question

of immunities of officers whose States are not parties to the Rome Statute; and

(3) the implications of the practical application of articles 27 and 98 of the Rome

Statute (AFRICAN UNION, 2009, para. 8).

In addition, the Decision expressed the frustration of African States with the

fact that the request of the AU to the UNSC – asking it to defer proceedings against

Omar Al Bashir in the ICC – in line with the prerogative conferred on that body

by article 16 of Rome Statute – had not been even heard. The request was thus

reiterated. Lastly, the most striking aspect in the decision of the African States

Parties to the Rome Statute was the request for its signatories to not cooperate

with the ICC regarding the Al Bashir Case – a possibility provided for in article

98 of the Rome Statute (AFRICAN UNION, 2009, para. 9 and 10).

This situation led to the debate regarding the obligation to arrest Al Bashir

when in the territory of a state party of the ICC, considering his status as head

of state and the consequent prerogative of immunity based on international law.

The question of Al Bashir’s immunity, which stems from his status as acting

head of state, is controversial. For the first time the ICC has a case against an acting

head of state. There are precedents of judgments of former heads of state who did

190 Ruling through the International Criminal Court’s rules: [...]

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 177-201

not have immunity rights because they were nationals of Rome Statute member

countries, which implies the waiver of their immunities.

Before the question

of whether, under international law, incumbent heads of state would enjoy the

right to immunity from criminal jurisdiction and from orders of arrest in foreign

states, many authors consider that Al Bashir is entitled to absolute immunity,

even though he is accused of committing international crimes (AKANDE, 2009a).

The immunity of state officials was addressed in the ruling of the International

Court of Justice (ICJ) in the Case of the Arrest Warrant of 11 April 2000. In this

case, which concerned, however, an individual who exercised the position of

Minister of Foreign Affairs, the ICJ judged itself:

[U]nable to deduce […] that there exists under customary international

law any form of exception to the rule according immunity from criminal

jurisdiction and inviolability to incumbent Ministers for Foreign Affairs,

where they are suspected of having committed war crimes or crimes against

humanity (ICJ, 2002).

The ICJ understood that the mere issuance of the arrest warrant by Belgium

against an interim member of the Democratic Republic of Congo’s government

constituted a violation of international law’s customary rules concerning the

personal immunities enjoyed by foreign officials (author). The same reasoning can

be applied to heads of state. There are, however, some differences: the arrest warrant

against the Sudanese president was not issued by a foreign court and circulated

in an international environment. It comes from an international court, being an

international warrant for the arrest and surrender of Al Bashir (GAETA, 2009).

After arguing that the immunity of heads of state is an impediment to the

exercise of criminal jurisdiction by national courts, the ICJ sought to clarify the

issue with regard to international criminal courts, ruling that immunity does not

apply the same way. The ICJ decision referred to judgments in the International

Criminal Tribunal for the former Yugoslavia (ICTY), in the International Criminal

Tribunal for Rwanda (ICTR) and in the ICC. Regarding the ICC, it emphasized

Article 27(2) of the Rome Statute, according to which immunities recognized under

15 Even the trial of heads of state in other international criminal tribunals created after the 1990s is different,

since the ICC was created based on a treaty.

16 The issue of immunity of heads of state was also discussed in two other situations: in the Pinochet Case, before

the House of Lords, in the United Kingdom; and in the Belgium v. Senegal, at the ICJ. However, both cases

concerned trials of former heads of state before national courts, claiming universal jurisdiction due to the crimes

perpetrated.

191Luisa Giannini; Roberto Vilchez Yamato; Claudia Alvarenga Marconi

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 177-201

domestic or international law do not prevent the ICC from exercising jurisdiction

over an individual (ICJ, 2002). However, the ICJ’s assessment of immunity from

international criminal tribunals did not go further, as it was unnecessary for the sub

judice case. As a result, a number of questions remain regarding the observation

of the immunity of government officials before international criminal tribunals.

The ICJ’s assessment of the invalidity of immunities before international

criminal tribunals is widely criticized, mainly because it mentions the ICTY, the

ICTR and the ICC, without considering the differences between these courts. These

distinctions are central to the discussion of the (in)applicability of the principle of

immunity of heads of state. Although the ICTY and ICTR are international courts,

they are ad hoc tribunals, different from the ICC, which is a permanent court.

The two courts were created from UNSC resolutions, so they are vested with the

authority of a measure adopted under Chapter VII of the UN Charter. The ICC,

as explained above, was created on the basis of a treaty, so it is founded on the

direct consent of the contracting states.

This distinction is fundamental because it has an impact on the obligations of

states to execute the arrest and surrender warrants issued by those courts against

individuals who enjoy personal immunities based on international law (GAETA,

2009). When the ICTY and ICTR were created, the UNSC imposed obligations on

all UN members to cooperate with these tribunals (UNSC, 1993, 1994). Therefore,

although the ICTY Statute – or the UNSC Resolution establishing it – does not

contain provisions on the breach of immunity, the issuance of the arrest warrant

by the ICTY against Slobodan Milosević has been little questioned,

since it

is considered that the UNSC is able to remove the immunities of officials and

governments’ representatives of UN Member States by virtue of their acceptance

of Articles 25 and 103 of its Charter. In the case of the ICC, because it’s based

on a treaty, it cannot do the same, since the Vienna Convention on the Law of

Treaties states in article 34 that treaties cannot create obligations and rights to

third states without their consent (INTERNATIONAL LAW COMMISSION, 1969).

In that sense, the Court only has authority to require the execution of an arrest

warrant to its members.

The Al Bashir Case presents a difference from the situations referred to the

Court by states themselves or by the Office of the Prosecutor: the fact that Sudan

17 The questions raised indicate that the existence of jurisdiction does not imply absence of immunities, a position

that is in line with the decision of the ICJ in the Arrest Warrant Case (ICJ, 2002).

192 Ruling through the International Criminal Court’s rules: [...]

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 177-201

is not part of the Rome Statute. This implies that Sudan has not waived its rights

to immunity. On the other hand, since the Al Bashir Case stems from a UNSC

resolution, it is argued that only the Security Council has authority to remove the

immunity from Al Bashir.

Although not a state party to the Rome Statute, Sudan would be obliged

to cooperate with the ICC because of Resolution 1593, which stated that “the

Government of Sudan and all other parties to the conflict in Darfur, shall cooperate

fully with and provide any necessary assistance to the Court and the Prosecutor

pursuant to this resolution” (UNSC, 2005). Resolution 1593, therefore, establishes

an explicit obligation under international law for Sudan, which includes the duty

to arrest and surrender any individual requested by the ICC. This case raises

questions about the violation of Sudan’s sovereign autonomy by a rule of the ICC,

which authorizes the UNSC to bind that state to the statutory provisions of the

Court, and consequently imposing obligations that were not adopted voluntarily.

In sum, the Al Bashir case is questioned in this article because of these traces

of sovereign inequality, not only found in the ICC, but also in other instances of

international society.

As noted, the Al Bashir Case raises the discussion about the prerogatives given

to some states by the Rome Statute over the ICC. By investing in large powers the

ability to initiate an investigation against a state – which may or may not be a

member of the Court – and to order that an investigation or trial under way in the

ICC be discontinued, the Rome Statute crystallizes the condition of a select group

of states as possessor of powers over the sovereignty of others. The signing of an

international treaty is considered an expression of the sovereign will/autonomy of

states. However, since this group – the five permanent members of the UNSC – has

an express authorization to submit any State – with the exception of themselves,

since the objection of one means the non-progress of the proposal – to that treaty,

there is a trail of hierarchy and inequality to be followed.

The Case highlights precisely this issue. As the UNSC indicated that the ICC

should investigate the situation in Darfur, Sudan was subject to the standards

established by the Rome Statute. Provisions such as these establish differences

between state sovereignties: while some have their sovereign rights violated,

others not only maintain their prerogatives, but are also allowed to infringe upon

those of others. The Al Bashir Case thus exemplifies the expression of a legalized

hegemony.

193Luisa Giannini; Roberto Vilchez Yamato; Claudia Alvarenga Marconi

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 177-201

It is worth mentioning that the UNSC process of negotiation around the issue

finished with the adoption of a resolution without any vote against it and eleven

states in favour. To some literature, extreme influential on the ICC functioning,

but that do not engage critically with our argument,

[...] the resolution was an international vote of confidence in the ICC. The

US, which had been campaigning against the ICC since its creation precisely

because of the Court’s potential jurisdiction over nationals of states not

parties to its Statute, had initially lobbied to other Security Council members

to refer the situation in Darfur to another jurisdiction, for instance a joint

African Union/United Nations Special Court for Darfur. But ultimately the US

and even China, Sudan’s largest trading partner, did not veto the Council’s

first referral to the ICC (NOUWEN, 2013, p. 248-249).

The veto power, being used or abstained by great powers, undoubtedly

manifests the crystallization of a legalized hegemony within the United Nations.

Nonetheless, the Al Bashir case makes evident that this transcends UN and both

disseminate and articulate hegemony beyond it. Under any hypothesis – using

or not the veto power – the Al Bashir case would be defined by the discretionary

power of great powers and not by equal sovereign power of states.

The Al Bashir Case, Sovereign (In)equality, and Ruling through Rules

The Al Bashir Case in the ICC, as shown, is inserted in a very controversial

context. The objective is not of investigating whether or not Al Bashir should

be tried for the perpetration of international core crimes. The work sought to

problematize the manifestation of sovereign inequality in the ICC, using the

case study to elucidate how this hierarchization of sovereignties is expressed in

the relationship between the Court and the UNSC. This section, then, builds on

discussions on how the relationship of mutual constitution between different levels

of institutions related to the ICC has an impact on the expression of sovereign

inequality in each of them. The Al Bashir Case provides the opening to begin

the discussion on the manifestation of sovereign inequality in the institutions of

international society. It points to an aspect around which various questions can

be posed: the authority of some states – the five permanent members of the UNSC

– under the ICC regime. While some have their sovereign capabilities preserved,

194 Ruling through the International Criminal Court’s rules: [...]

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 177-201

others do not enjoy this privilege. There is a hierarchy in international society

that separates the great powers (and other developed states) from those whose

sovereignty is vulnerable to violations.

The key point of the manifestation of sovereign inequality in the Al Bashir

Case is in the subjugation of Sudan to the Rome Statute. In other words, once

a state is forced to comply with the norms of a treaty that it has not ratified, it

directly touches upon the principle of state sovereignty. Sudan neither signed nor

ratified the Statute of the Court. There are rules within the framework of norms

of international law, such as Article 34 of the Vienna Convention on the Law of

Treaties, which prohibits the creation of obligations by a treaty to a state that has

not given its consent – through ratification. However, the Statute of the Tribunal,

and other instruments such as the UN Charter, of which Sudan is a part, go in

another direction. According to these documents, the UNSC has the competence

to violate the sovereign prerogatives of a state.

This discussion points to the relationship between two types of institutions

of international society, the specific regimes and the fundamental institutions,

respectively the UNSC/ICC and international law/sovereignty/immunity of heads

of state. One sees, therefore, how sovereign inequality is implied in the relation

of mutual constitution. The establishment, by means of rules, of the relationship

between the UNSC and ICC regimes, in the same way as the use of these rules by

the Security Council to indicate a case to the Court – which, according to Onuf

(2013b) also changes the rule, once it strengthens it – provokes changes in other

fundamental institutions related to them. The adoption of a provision stating that

the UNSC can enforce the Rome Statute’s rules for a non-signatory state alters and

even manipulates the content of key institutions. In international law, this has

an impact because it creates variations on the rule in its framework, according to

which the creation, through a treaty, of obligations to third parties without their

consent is not allowed. In other words, state non-parties, which have not expressed

their agreement, are not subject to conventional rules that provide for obligations.

The circumstances of the case seem to show that the third-party obligations rule

has another meaning. The original notion that the third state must express its

agreement continues to prevail, except in situations in which the UNSC decides

to create obligations, submitting it to the ICC regime.

Regarding the principle of sovereignty, it is modified, gaining greater flexibility.

Sovereignty is (re)signified so that its preservation is tied to a series of conditions.

There is also a redefinition of who has the capacity to transgress this principle.

195Luisa Giannini; Roberto Vilchez Yamato; Claudia Alvarenga Marconi

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 177-201

The same is true about the immunity of heads of state. Those who voluntarily

join the Rome Statute are considered to waive their immunity rights. In the case

of those who are not members of the Court, but which become states treated

as parties, it is considered that immunity is also lost. In this case, there is the

influence of another fundamental institution: human rights. Increased concern

about serious violations of human rights and the consequent growth of norms

dealing with these issues lead to changes in some principles. Once the superiority

of rules of that institution is established, the conflicting principles become more

flexible. Regarding the principle of immunity of heads of state, the ICJ decision

confirmed the existence of immunity of a government official before the jurisdiction

of a national court. However, it was affirmed that, in the case of an international

criminal court, that immunity is overturned. It was decided, therefore, that in

the event of a case involving the perpetration of grave human rights violations,

immunities will not be maintained, thereby bringing about a change in this

fundamental institution.

So far, with the Al Bashir Case, it was shown how there is a process of

interaction between specific regimes and fundamental institutions. In regimes,

place of the most basic practices, decisions, actions and speech acts represent

changes in the already existing fundamental institutions and, at the same time,

these institutions have certain rules that limit the scope of action of the actors.

Thus, the sovereign inequality affirmed in the Al Bashir Case, based on the rules

established by the Rome Statute, is also present in the fundamental institutions,

since these principles begin to express an unequal pattern, as is the case of

sovereignty, which is (re)understood to encompass the notion that there are

situations in which it can be violated.

These rules, such as those conferring authority to the UNSC over the ICC, also

have an impact on the architecture of the international system. The crystallization

of such rules would result in the condition that Onuf (2013b) calls heteronomy

(which occurs in conjunction with the conditions of hierarchy and hegemony, but

their characteristics prevail). This condition is reached once there is a significant

set of commitment rules, which are standards that inform the actors of their rights

and duties (ONUF, 2013b). These rules, therefore, define certain prerogatives

of certain agents and guarantee for others that their rights will not be violated.

However, in this scheme, this reaffirmation for the actors of their autonomy is

nothing more than an illusion. Agents are never completely autonomous. Their

decisions are always linked to social reality.

196 Ruling through the International Criminal Court’s rules: [...]

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 177-201

Under this condition of heteronomy is that much of the institutions of

international society are formed. More specifically in the situation of the ICC,

adherence to its constituent instrument, the Rome Statute, by ratification also

creates such an illusion. The establishment of an international criminal court

through a treaty, in contrast to the previous war crimes trials, was seen as a

reaffirmation of the sovereignty of states, since the Court would exercise its

jurisdiction only over those whom adhered to its statute. However, the idea of

state autonomy was contrasted by a provision of the Rome Statute that established

a mechanism through which the UNSC is given the capacity to indicate a case to

be investigated and tried by the ICC. Hence, as already mentioned, the Council

is empowered with the capacity to submit a state to a treaty to which it has not

bound itself by its will.

The sovereign inequality that manifests itself in the regime of the ICC, as it

has been emphasized, is not an isolated phenomenon. Although this institution

is not directly associated with the UN system, once it defines that the UNSC has

competence to act on all issues involving the theme of international peace and

security, the ICC regime becomes closely intertwined with it. Thus, sovereign

inequality in the UN is a condition for its expression in the ICC. And because

Sudan is a member of the UN Charter, it is under the authority of the UNSC. In

this sense, the Al Bashir case points to this phenomenon in both regimes in the

Court and the UN.

In this interaction of different levels of international institutions, there is a

second form of relationship – beyond the one among regimes and fundamental

institutions – between the fundamental institutions and the architecture of the

international system. The rules, insofar as they crystallize an inequality of resources

existing between states, begin to express the disparities of the system. They

establish a framework of legalized hegemony that gives the illusion that there is

autonomy/equality between states, but also constitute a series of prerogatives for

some. The establishment of such rules, marked by these two values – autonomy/

equality and sovereign inequality – such as those present in the Rome Statute

and the UN Charter, in turn, influence the architecture of the system. Thus,

there is a relationship between the three levels of institutions of international

society. Therefore, one can see that there is a clear relation between the sovereign

inequalities that are manifested in the different levels of institutions that compose

the international order. And rules are the central piece in this scheme, being the

ones responsible for producing the condition of heteronomy.

197Luisa Giannini; Roberto Vilchez Yamato; Claudia Alvarenga Marconi

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 177-201

Conclusion

The present article sought to problematize a very common assumption in

International Relations: the idea that the anarchy that marks the architecture

of international society presupposes sovereign equality. From this assertion, it

was argued that there is a sovereign inequality in the international system that

is reproduced in the different institutional levels of that order. This hierarchy

between sovereignties is legitimized through rules that crystallize inequality in

the system. From this, the article sought to understand how this expression of

sovereign inequality in the regime of the ICC – through the Al Bashir Case – is

related to the manifestation of this phenomenon in other institutions.

The fact that the UNSC is empowered to carry out exceptional measures

in international society – such as interventions, or even the indication of a

non-member country to the ICC – denotes a hierarchy among states that grants

privileges to some and restricts capacities from others. The article, therefore,

questioned the idea of sovereign equality, seeking to understand how, through

the Al Bashir Case, the opposite can be verified. The case study paved the way

for the problematization of sovereign inequality in international institutions. From

this, we inquire about the interaction between the institutions that compose the

international society and the relation between the expression of inequality between

them and the architecture of the system.

The Al Bashir Case serves as an entrance to the discussion of sovereign

inequality in the institutions of international society. This Case marked the first

time that the UNSC made use of one of the two prerogatives granted by the Rome

Statute: that of requesting an investigation by the Court into a certain situation.

In this case, the UNSC did so through Resolution 1593, which established an

investigation into the situation in Darfur and held a reservation on the investigation

of individuals of other nationalities other than Sudanese. By referring the case to

the ICC, the UNSC submitted to an international treaty a state that had not ratified

it, thereby violating the sovereign prerogative of binding international treaties by

expressing its will. This relation between the ICC and the UNSC is considered

a manifestation of sovereign inequality since it authorizes great powers to have

interference over the regime of international criminal law. This hierarchy, as stated,

is expressed in the ability of the UNSC to violate the sovereign prerogatives of a

state through its subjection to a treaty to which it has not adhered.

198 Ruling through the International Criminal Court’s rules: [...]

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 177-201

Based on this situation, the article analyses how the relationship between the

different levels of institutions of international society implies the manifestation

of sovereign inequality. With the creation – and use – of the norm that allows the

UNSC to interfere in the ICC regime, a relationship is also established between these

two specific regimes and the fundamental institutions related to them. Thus, the

sovereign inequality that is expressed in the first relation is transposed to the second

one, since it changes the actors’ understanding of these fundamental institutions.

The standard that defines the relationship between the ICC and the UNSC also

has an impact on the system architecture. As stated, the type of rules that prevails

in the international society has an impact on its structure. And, as pointed out,

the institutions of the international order are marked by ambiguity, so that they

affirm at the same time the autonomy between states and sovereign inequality. The

result of this type of rules, as stated by Onuf (2013b), is an environment marked

by heteronomy, which is considered by the author as the situation in which actors

believe they have autonomy but actually live in a hierarchical environment. In

this sense, the assertion in these institutions of principles that point in different

directions constitute international society as heteronomous.

This article, then, represents an effort of disputing the way anarchy in the

international system is portrayed. The contribution of the present research,

through a case study, to question the characterization of the international system

as anarchic and marked by sovereign equality, through the use of theoretical

conceptions explaining the interaction between institutions. While, on the one

hand, the study of the Al Bashir Case in the ICC raises the discussion over the

expressions of sovereign inequality in the international society, it also allows us

to witness the material expression in international relations of the theoretical

conceptions of the authors on whose ideas the present article was based. With

this, it was highlighted how the different levels of institutions of the international

society interact in terms of the expression of sovereign inequality. It has therefore

been shown that, just as the structure of society has an impact on fundamental

institutions and specific regimes, rules and norms are also participating in

their construction and, therefore, in the making of a legalized hegemony in the

international realm.

199Luisa Giannini; Roberto Vilchez Yamato; Claudia Alvarenga Marconi

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 177-201

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202 Da audácia ao pragmatismo: política externa bolivariana e o Mercado Internacional de Petróleo (2007-2012)

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 202-224

Da audácia ao pragmatismo: política externa

bolivariana e o Mercado Internacional de Petróleo

(2007-2012)

From audacity to pragmatism: bolivarian foreign

policy and the International Petroleum Market

(2007-2012)

DOI: 10.21530/ci.v14n1.2019.853

Pedro Henrique de Moraes Cicero

Resumo

O artigo relaciona as particularidades do mercado internacional de petróleo com as

potencialidades e limitações da política externa projetada e exercida pela Venezuela ao longo

do terceiro mandato presidencial cumprido por Hugo Chávez Frías (2007-2012). Busca-se,

pois, apresentar e problematizar as especificidades do rentismo petroleiro venezuelano e, em

especial, suas implicações para sua política externa. A análise trata dos “efeitos pendulares”

que os petrodólares causaram na inserção internacional do país caribenho: no primeiro biênio

do período estudado, a alta histórica da commodity possibilitou aos venezuelanos consolidar

ações inovadoras e ambiciosas de integração regional, as quais culminaram no aumento da

presença e do peso político do país, em especial na América Central e Caribe. Contudo, no

período subsequente, a pronunciada desvalorização do combustível causou o arrefecimento

da “diplomacia do petróleo” em favor de uma postura mais pragmática no que concerniu à

sua comercialização. Nesse contexto, analisam-se os limites e possibilidades da aproximação

sino-venezuelana, bem como a interdependência comercial estabelecida entre Venezuela

e Estados Unidos da América. Conclui-se que, em que pese seu propósito disruptivo, as

ações de política externa empreendidas pelos bolivarianos estiveram condicionadas aos ora

expressivos, ora insuficientes, recursos obtidos com a venda de petróleo.

Palavras-Chave: Petróleo; Economia Política Internacional; Venezuela; Rentismo; Política

Externa.

1 Doutor em Ciência Política (IFCH/Unicamp). Professor no "Instituto de Economia e Relações Internacionais” da

Universidade Federal de Uberlândia. Docente permanente do "Programa de Pós-Graduação (Mestrado Acadêmico)

em Relações Internacionais". Docente colaborador no "Programa de Pós-Graduação (Mestrado Acadêmico e

Doutorado) em Ciências Sociais – Estudos Comparados sobre as Américas" (PPG/ECsA/UnB).

Artigo submetido em 15/09/2018 e aprovado em 08/04/2019.

203Pedro Henrique de Moraes Cicero

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 202-224

Abstract

The article relates the particularities of the international oil market with the potentialities

and limitations of the foreign policy projected and exercised by Venezuela during the third

presidential term of Hugo Chávez (2007-2012). It seeks, therefore, to present and problematize

the specificities of Venezuelan oil revenue and, in particular, its implications for its foreign

policy. The analysis addresses the “pendulum effects” that the petrodollars caused in the

international action taken by the Caribbean country: in the first two years of the period, the

historic high of the commodity allowed Venezuelans to consolidate innovative and ambitious

Regional Integration actions, which culminated in an increase in the presence and political

weight of the country, especially in Central America and the Caribbean. However, in the

ensuing period, the pronounced devaluation of the fuel balanced the “oil diplomacy” in

favor of a more pragmatic approach to oil commercialization. In this context, the limits and

possibilities of the Sino-Venezuelan approach, as well as the commercial interdependence

established between Venezuela and United States of America, are studied. The conclusion is

that, despite its disruptive purpose, the foreign policy actions undertaken by the Bolivarians

were limited to the sometimes expressive, sometimes insufficient, resources obtained from

oil trade.

Keywords: Petroleum; International Political Economy; Venezuela; Rentism; Foreign Policy.

Notas sobre o Mercado Internacional de Petróleo no contexto

do “Sistema Energético Mundial”

Segurança e Política Internacionais dos Recursos Energéticos

Historicamente, as iniciativas visando acesso aos recursos naturais apresentam-

se enquanto importantes fontes para o relacionamento – conflitivo ou cooperativo –

entre Estados. Especificamente, as disputas pelo controle dos mananciais energéticos

vêm, ao longo do tempo e cada vez mais, colocando-se como catalisadoras das

relações internacionais. Por conta da maneira não uniforme pela qual as reservas

de hidrocarbonetos estão distribuídas pelo planeta, no que concerne ao comércio

petroleiro, é fundamental ressaltar que, desde seus primórdios, essa tem sido uma

atividade exercida essencialmente em escala internacional, ou seja, os países

produtores não são, necessariamente, os mesmos que consomem o combustível.

Tal característica implica, por conseguinte, o estabelecimento de multifacetadas

interações entre os diferentes atores envolvidos, as quais, em grande parte, acabam

por escapar às fronteiras dos Estados detentores das jazidas do combustível.

204 Da audácia ao pragmatismo: política externa bolivariana e o Mercado Internacional de Petróleo (2007-2012)

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 202-224

Tal cenário faz a atuação dos Estados se consubstanciar no sentido de valorar

a “segurança energética” como um elemento tão estratégico quanto a própria

segurança militar

, sendo aquela, segundo Kalicki e Goldwin (2005), a habilidade

de acessar, através de uma rede de infraestrutura, as fontes de energia requeridas

para o contínuo e eficiente desenvolvimento das relações econômicas. Nesse sentido,

caso haja escassez de recursos energéticos em dado território, garantir “segurança

energética” significa consolidar o acesso seguro, estável e financeiramente viável

às fontes provedoras de energia. Para os países exportadores de hidrocarbonetos,

por sua vez, a noção de “segurança energética” está atrelada ao acesso ao

mercado consumidor demandante do combustível, situação essa que perpassa

pela consolidação de relações comerciais juridicamente seguras e confiáveis,

a ponto de se tornar possível, inclusive, a projeção e a negociação das transações

em longo prazo.

Ainda sobre o tema da abundância e da escassez de recursos no contexto

da “segurança energética”, é importante ressaltar que a maneira pela qual tais

commodities estão aleatoriamente distribuídas pelo globo influencia decisivamente

na consolidação dos arranjos geopolíticos estabelecidos entre os países, além de ser

um componente central, porém não único, para a construção do comportamento

a ser assumido por determinada nação no contexto das relações econômicas

internacionais. Nessas condições, o valor aferido/dispendido e o grau de influência

gerado pelo controle/dependência dos hidrocarbonetos são conformados tanto

por indicadores essencialmente mercadológicos como, também, pela construção

político-social que os pautam. Essa combinação é o que torna a energia um recurso

estratégico. Sobre o tema elucida Hadfield (2008, p. 323-324):

Estados apresentam preocupações econômicas sobre a manutenção da oferta

e da demanda entre exportadores e importadores, respectivamente, e tentam

minimizar qualquer interrupção ou escassez de energia, na premissa de que

esses choques de energia poderiam prejudicar seu bem-estar econômico.

Além disso, Estados apresentam preocupações políticas sobre a alavancagem

potencial exercida pelos Estados exportadores sobre os Estados importadores

e os “Estados de trânsito” (países em cujo território a energia é transportada)

2 Para Kalicki e Goldwin (2005, p. 14, tradução livre) “a política externa exercida pelos países está evoluindo de uma

visão mais tradicional da política externa, preocupada com assuntos militares e relativamente desconectada das

questões econômicas, para uma visão mais moderna, a qual reage a fatores políticos e econômicos e reconhece

que os eventos internacionais são muito mais determinados pelo fluxo de recursos – humanos e materiais – do

que pelo fluxo de diplomatas, e, até, de soldados”.

205Pedro Henrique de Moraes Cicero

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 202-224

devido simplesmente à sua posição dominante como fornecedores de energia.

Preocupações políticas e econômicas sobre a oferta e a demanda de recursos

energéticos estão fortemente conectadas.

Além da referida dupla-determinação (a econômica e a política), um par de

outras particularidades bastante significativas também emergem quando se trata do

uso dos recursos energéticos como ferramentas de atuação em âmbito da política

externa. A primeira delas impõe uma vinculação entre tais recursos e a soberania

estatal, tendo em vista o fato dos mananciais dos primeiros serem, por definição,

territorializados. Ou seja, a regulação sobre as jazidas é exercida pelo Estado cujo

território abarca o manancial energético. Por isso, tanto os Estados que dispõem

do acesso ao petróleo – os chamados “Petro-Estados” – como os que, por uma

questão geológica, não o têm são impelidos a responder a essa situação, quer seja

construindo uma alternativa ao problema da escassez de recursos energéticos, quer

seja se beneficiando da abundância dos mesmos. Sendo assim, resta claro que

dito recurso natural é, pelo fato de prover a determinados Estados uma situação

favorável (ou não) no sistema energético internacional, uma inquestionável fonte de

poder e influência no que concerne às relações internacionais (HADFIELD, 2008).

Por sua vez, a segunda característica aponta para a desproporcional força

exercida pela exploração de recursos energéticos na estrutura econômico-social

dos países petroleiros. Nesse sentido, dependendo da situação, essa pode aportar

tanto benefícios quanto “efeitos-colaterais”. Assim, por um lado, há países como

a Noruega e o Canadá, os quais figuram entre os maiores exportadores mundiais

de petróleo e que, no início das atividades de exploração de hidrocarbonetos, já

dispunham de uma estrutura econômico-produtiva sólida e um parque industrial

relativamente competitivo. Nesses casos, os recursos oriundos do comércio

petroleiro foram cruciais para o fortalecimento de ambas as economias, em especial

por terem sido aplicados diretamente no fomento à diversificação de uma estrutura

industrial pré-existente. Por outro lado, há experiências como a da Venezuela,

onde, conforme se detalhará neste artigo, as estruturas econômicas resultantes

do subdesenvolvimento capitalista fazem com que o recurso petroleiro gere,

3 Tradução livre do original: “States have economic concerns about maintaining supply and demand between exporters

and importers respectively, and attempt to minimize any energy disruption or shortages, on the premise that such

energy shocks could undermine their economic well-being. In addition, states have political concerns about the

potential leverage exercised by exporters states over both importer states and ‘transit states’ (countries across

whose territory energy is transported) due simply to their dominant position as energy suppliers. Political and

economic concerns about the supply and demand of energy resources are strongly connected” (HADFIELD, 2008,

p. 323-324).

206 Da audácia ao pragmatismo: política externa bolivariana e o Mercado Internacional de Petróleo (2007-2012)

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 202-224

paradoxalmente, mais problemas do que, propriamente, soluções para nações nessa

situação. Nesses Estados estabelecem-se, pois, um “duplo-caráter” resultante da

hipertrofia do setor petroleiro: de um lado, internamente, uma situação político-

econômica problemática, tendo em vista os “efeitos colaterais” ocasionados pelo

rentismo

; de outro, graças ao peso geopolítico e estratégico aferido pela abundância

do referido recurso natural, uma potencialidade para a inserção mais assertiva

na dinâmica das relações internacionais. Ou seja, materializa-se um cenário de

“subdesenvolvimento com abundância de divisas”, uma realidade considerada

sui generis no interior do capitalismo dependente. Sobre a mesma problemática,

o chamado “paradoxo da abundância”, esclarece-se:

Embora possa causar surpresa, evidências recentes e muitas experiências

históricas nos permitem afirmar que países que se especializaram na extração e

exploração de recursos naturais, não costumam se desenvolver [...] A profusão

de recursos naturais disponíveis, entre muitos outros processos patológicos

endógenos que o acompanham, tende a distorcer a estrutura e a alocação

dos recursos econômicos do país, além de redistribuírem regressivamente

a renda nacional e concentrarem a riqueza em poucas mãos, enquanto a

pobreza generaliza. Ocorrem crises econômicas recorrentes, consolidam-se

as mentalidades rentistas, aprofundam-se as instituições fracas e escassas,

estimulando a corrupção e deteriorando o meio ambiente.

(SCHULDT;

ACOSTA, 2006, p. 15)

As diferentes trajetórias percebidas no contexto da “política internacional dos

recursos energéticos” firma, assim, uma conjuntura caracterizada pelo complexo

emaranhado de relações comerciais e políticas cotidianas que, juntas, e a partir

4 Desde a década de 1920, quando passou a superar em ampla distância o café como seu principal produto

de exportação, a divisão dos proventos advindos do comércio petroleiro é fator determinante para a aferição

da política econômica e social colocadas em prática na Venezuela. Tal característica faz do país, segundo

definição amplamente difundida, uma nação rentista, cujo desenvolvimento está atrelado à volatilidade dos

preços do combustível no mercado internacional: na medida em que esses flutuam geram-se, ciclicamente,

períodos de bonança econômica nos quais há relativa estabilidade política, seguidos por fases de graves crises

financeiras que, entre outros desdobramentos, produzem o aumento da agitação social. O mencionado modelo

de desenvolvimento caracteriza-se, essencialmente, pela extrema dependência do setor petroleiro.

5 Tradução livre do original: “Aunque pueda causar sorpresa, la evidencia reciente y muchas experiencias históricas

nos permiten afirmar que los países que se han especializado en la extracción y la exploración de recursos naturales,

normalmente no han logrado desarrollarse […] La profusión de recursos naturales de que disponen tiende, entre

muchos otros procesos endógenos de carácter patológico que la acompañan, a distorsionar la estructura y la

asignación de los recursos económicos del país, redistribuye regresivamente el ingreso nacional y concentra la

riqueza en pocas manos, mientras se generaliza la pobreza, da paso a crisis económicas recurrentes, al tiempo

que consolida mentalidades ‘rentistas’, profundiza la débil y escasa institucionalidad, alienta la corrupción y

deteriora el medio ambiente” (SCHULDT; ACOSTA, 2006, p. 15).

207Pedro Henrique de Moraes Cicero

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 202-224

da lógica e da prática capitalistas, compõem o chamado “Sistema Energético

Mundial” (SEM), o qual, segundo Skinner (2006, p. 2-3):

[O sistema energético global] é uma estrutura vasta, de governança inercial,

de grandes ativos fixos que levam anos para se planejar, sancionar e construir,

e que tende a se manter em vigor por décadas. O negócio de longo prazo deve

operar em um cenário político manifestamente motivado por preocupações de

curto prazo. As políticas governamentais afetam o suprimento e a demanda de

energia, mas não tão rapidamente quanto os políticos gostariam... Governos

tendem a ser escravos do “urgente” ao invés de serem do “importante”, onde

a urgência é em grande parte determinada por elites e interesses especiais.

Repertório de ação política e o Sistema Energético Mundial

Para completar esta breve incursão nas questões fundamentais que compõem

o debate sobre os recursos energéticos no contexto da política internacional, é

importante destacar, por fim, o repertório das ações políticas disponíveis aos atores

internacionais diretamente envolvidos no comércio de recursos energéticos. Para

os Estados detentores de grandes mananciais, apresentam-se, basicamente, duas

posturas possíveis: a negociação em fóruns internacionais (tal como se propõe a

Organização dos Países Exportadores de Petróleo – OPEP) ou, de maneira menos

frequente, a imposição de embargos (como ocorreu, por exemplo, em 1973, por

parte de alguns países árabes via Organização dos Países Árabes Exportadores

de Petróleo)

Já para os importadores, a situação é diferente. Dada a escassez de recursos,

esses países se encontram em inferioridade no que concerne à política de

poder estabelecida no SEM. Em contrapartida, porém, também há espaço e

6 Tradução livre do original: “[The global energy system] is a vast, inertia-ridden complex of large, fixed assets

that take years to plan, sanction and construct, and they tend to be in place for decades. This long-term business

must operate within a political context manifestly driven by short-terms concerns and developments. Government

policies affect energy supply and demand, but not as quickly as politicians might like…governments tend to

be slaves to de ‘urgent’ rather than to the important, where urgency is largely determined by special elites and

interests” (SKINNER, 2006, p. 2-3).

7 A “Organização dos Países Árabes Exportadores de Petróleo” (AOPEC, na sigla em inglês), sediada no Kuwait,

é uma organização internacional criada em 1968 e composta, atualmente, por 11 nações árabes. Originalmente

fundada por Kuwait, Arábia Saudita e Líbano, a AOPEC foi quem, pela primeira vez, de maneira organizada

e coletiva, utilizou a produção de petróleo – no caso, sua supressão – como ferramenta de política externa

objetivando ganhos de natureza eminentemente política. Isso se deu em outubro de 1973, quando a organização

deliberou pela diminuição mensal de 5% na produção do combustível até que Israel retirasse suas tropas dos

territórios árabes ocupados por ocasião da Guerra do Yom Kippur. O embargo perdurou por aproximadamente

cinco meses, até ser cancelado em março de 1974.

208 Da audácia ao pragmatismo: política externa bolivariana e o Mercado Internacional de Petróleo (2007-2012)

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 202-224

oportunidade para uma atuação combativa desse grupo de nações, pois são eles,

os importadores, os detentores do mercado consumidor ao qual se destina todo

o produto comercializado. Foi nessa direção, por exemplo, que se materializou o

embargo econômico imposto ao Irã pelos países ocidentais em 2005

Assim, tendo em vista as especificidades acima descritas, conclui-se que

a relação de interdependência estabelecida entre as partes faz as negociações

internacionais envolvendo recursos energéticos se consubstanciarem em processos

complexos e instáveis, nos Quais as particularidades conjunturais são fundamentais

para sua compreensão e análise (HADFIELD, 2008).

Nesse sentido, é, exatamente, apresentar e problematizar as especificidades

do rentismo petroleiro venezuelano – e, em especial, suas implicações para a

política externa estabelecida pelo país – o objetivo perseguido neste texto. Para

tanto, além desta introdução sobre o mercado internacional de combustíveis no

contexto do “Sistema Energético Internacional”, o artigo debruça-se sobre as

mais relevantes iniciativas levadas a cabo pelo aparelho diplomático venezuelano

ao longo do terceiro mandato presidencial cumprido por Chávez, enfatizando a

influência do rentismo petroleiro na inserção internacional do país caribenho. A

análise está pautada nos documentos e dados oficiais disponibilizados pelo governo

bolivariano, bem como na consulta e problematização das fontes e análises que

tratam do tema.

O recorte histórico é contemporâneo

e recairá no detalhamento sobre a

maneira pela qual o governo de Hugo Chávez Frías, mais especificamente ao longo

de seu terceiro mandato, regulou e colocou em prática sua “petrodiplomacia”.

Em que pese a maior proeminência conquistada por meio da postura proativa e

audaz adotada pela política externa bolivariana nos momentos em que o barril

do petróleo esteve supervalorizado (em especial, através das iniciativas ALBA-

PetroCaribe), a análise a seguir pauta-se na ênfase sobre o fato do instrumento

utilizado para tanto (o comércio do petróleo) gerar, por conta do modus operandi

que rege a atividade, uma posição instável e, em certa medida, subalterna para

o país no contexto das relações econômicas internacionais.

8 Naquela ocasião, a União Europeia adotou sanções contra a república islâmica através das quais ficou proibida a

compra de petróleo iraniano para governos e empresas dos 27 países que compõem o bloco. As sanções econômicas

objetivam pressionar o governo de Teerã a abrir mão de seu programa nuclear. Concomitantemente, e com o

mesmo objetivo, os estadunidenses adotaram iniciativa semelhante, impondo, ainda, retaliações comerciais

para os indivíduos e empresas que, dentro do território dos EUA, fizessem negócios com os iranianos.

9 A influência do rentismo petroleiro na construção da política venezuelana é, por óbvio, anterior ao advento do

governo bolivariano. Para um olhar sobre como tal relação se deu ao longo do século XX, consultar Karl (1998).

209Pedro Henrique de Moraes Cicero

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 202-224

Tal cenário, conforme será detalhado no decorrer da argumentação, confirma

a realidade rentista estabelecida no país, a qual determina, em grande medida, sua

participação no sistema internacional. Exalta-se, pois, a excentricidade estrutural

da economia venezuelana, ou seja, o fato da riqueza nacional ser realizada,

essencialmente, através da venda do petróleo no exterior. Essa singularidade faz

com que grande parte das receitas obtidas pelo país seja resultado da arrecadação

gerada, por meio da cobrança de impostos e demais encargos, não de uma gama

ampla de setores produtivos interconectados à economia, mas sim da extração de

um único produto, sendo esse um combustível não renovável, cuja comercialização

ocorre fora das fronteiras venezuelanas. Trata-se, portanto, de uma atividade

econômica em que não se produz; capta-se.

A “diplomacia do petróleo” ao longo do terceiro mandato do

governo Hugo Chávez Frías (2007 – 2012)

Na Venezuela, mais que em qualquer outra parte, carecem de significado

muitas das ideias convencionais sobre desenvolvimento e subdesenvolvimento

econômico. Trata-se de uma realidade histórica sui generis que, como tal, deve

ser compreendida e analisada.

(FURTADO, 2008, p. 119)

Dá audácia ao recálculo de rota (2007 – 2008)

A análise sobre a política externa bolivariana (PEB) ao longo dos dois primeiros

mandatos de Hugo Chávez Frías (1999-2007) aponta, essencialmente, para o

reconhecimento de uma importante inovação: até então, no decorrer daqueles nove

anos, a política externa firmada pela administração Chávez caracterizou-se, entre

outras dimensões, pelo uso não exclusivamente comercial dos hidrocarbonetos

para a projeção internacional do país. Segundo Romero (2006), tal característica

colocou a PEB na contramão dos governos venezuelanos que a precederam.

Apostou-se e investiu-se na chamada “dimensão social da diplomacia do petróleo”,

a qual passou a ser utilizada como principal fomentadora de uma proposta de

integração regional que destoou e se contrapôs àquela praticada ao longo do

período de hegemonia neoliberal em nossa região.

O ápice desse momento, o qual vinha sendo construído desde 1999, deu-se,

exatamente, nos primeiros anos do terceiro mandato cumprido por Chávez.

210 Da audácia ao pragmatismo: política externa bolivariana e o Mercado Internacional de Petróleo (2007-2012)

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 202-224

Então, estiveram presentes as condições necessárias para tornar possível – sob o

título “Fundo ALBA-CARIBE” – a interligação entre os dois principais projetos até

então firmados pela PEB: a “Aliança Bolivariana para os Povos de Nossa América

(ALBA)”

e o projeto “PetroCaribe”

. Consta que, durante a bonança petroleira

experimentada em 2008, período em que o combustível atingiu sua alta histórica

(US$121,84), 25% dos proventos advindos da venda do petróleo venezuelano

foram creditados nesse Fundo, cujo propósito é, prioritariamente, auxiliar no

custeio da luta contra a pobreza

através do financiamento de programas de

desenvolvimento socioeconômicos estabelecidos nos diversos países que compõem

o acordo multilateral (ASTARITA, 2014).

Compartilhando o mesmo propósito, também em 2008, articulou-se o “Banco

del ALBA”, instituição financeira resultante do acordo multilateral firmado

entre Bolívia, Cuba, Nicarágua e Venezuela

. O banco, segundo seu convênio

constitutivo, tem como objetivo financiar o desenvolvimento econômico e social

sustentável, reduzindo a pobreza e as assimetrias ao promover o intercâmbio

econômico justo, dinâmico, harmônico e equitativo entre os países-membros.

Almejam-se os princípios da solidariedade, complementariedade, cooperação e

respeito à soberania dos povos. Entre suas possíveis formas de operacionalizar tais

10 Sobre a ALBA, é fundamental pontuar que tal iniciativa foi articulada, a partir do ano de 2004, enquanto oposição

às negociações da Área de Livro Comércio das Américas (ALCA). Além de importantes diferenças em relação aos

países que comporiam a área de livre-comércio hemisférica – incluindo Cuba e excluindo os EUA e o Canadá –, a

ALBA surgiu como proposta alternativa ao modelo de integração regional hegemônico por contrariar a ênfase que

aquela proposta atribuía aos pressupostos neoliberais na condução do processo. Por sua vez, o projeto de integração

bolivariano se pauta, preponderantemente, nas lutas contra a pobreza e contra a exclusão social a partir da adoção

de estratégias equitativas de cooperação entre as nações. Em linhas gerais, e retomando a argumentação de Villa

(2007, p. 42), pode-se dizer que “a Venezuela concebe um processo de integração em bases não só econômicas,

mas também profundamente políticas”. Atualmente a ALBA é composta por oito países: Venezuela, Cuba, Bolívia,

Nicarágua, Dominica, Equador, Antígua e Barbuda e São Vicente e Granadinas.

11 O projeto PetroCaribe está vinculado à “PetroAmerica”, iniciativa que representa, por sua vez, a estratégia

através da qual ocorre a integração energética sob os auspícios da ALBA. Na prática, essencialmente, o plano

se propõe a promover a integração das empresas energéticas estatais da América Latina e Caribe para, assim,

instrumentalizar acordos e realizar investimentos conjuntos nas atividades relacionadas à exploração e

comercialização de hidrocarbonetos. A proposta confere, nesse sentido, uma acentuada importância estratégica

ao setor, vislumbrando, a partir da integração, a sedimentação de uma governança multinível dos recursos

energéticos no âmbito hemisférico, de modo a assegurar a atuação coordenada entre os participantes, bem como

o planejamento e avaliação dos desafios e necessidades no longo prazo (JÁCOME, 2011). Até a presente data,

a PetroCaribe conta com a participação dos seguintes Estados: Antígua e Barbuda, Bahamas, Belize, Dominica,

Granada, Guatemala, Guiana, Haiti, Honduras, Jamaica, Nicarágua, República Dominicana, São Cristóvão e

Neves, São Vicente e Granadinas, Santa Lúcia e Suriname.

12 Conforme noticiado, oficialmente, pela primeira vez em 13 de agosto de 2007, por Hugo Chávez Frías. (REBELION,

2007).

13 Posteriormente, em 2011 e 2012, respectivamente, São Vicente e Granadinas e Dominica se somaram à iniciativa.

211Pedro Henrique de Moraes Cicero

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 202-224

metas, o Banco del ALBA pode realizar operações como outorgar créditos, linhas de

créditos, comprar títulos e conceder avais e outras garantias

. O “Sistema Único

de Compensação Regional” (SUCRE) é sua moeda oficial, a qual foi pensada como

um mecanismo de cooperação e complementariedade econômica estabelecida para

contrapor a utilização do dólar nas transações entre os países coligados.

Além dos auspiciosos mecanismos de cooperação financeira supracitados,

outros importantes direcionamentos também foram consolidados no âmbito da

PEB ao longo do biênio aqui referido. Por ocasião da “V Cúpula PetroCaribe”

os países acordaram novas – e ainda mais favoráveis – condições comerciais aos

compradores do petróleo venezuelano. Pela tratativa, ficou firmado que, quando

o preço do barril superasse US$122, a Venezuela ofereceria condições especiais

para a aquisição do óleo, da gasolina e do diesel ao postergar o pagamento de

60% do valor da transação por 90 dias, sem a cobrança de juros; os 40% restantes

poderiam ser financiados no prazo entre 15 e 25 anos, com uma taxa de juros

anual variando entre 1% e 2%. Por sua vez, caso o valor do barril ficasse no

patamar entre US$100 e US$122, as proporções se inverteriam: 40% em 90 dias

e o restante em até 25 anos

Tais condições culminaram num fluxo comercial expressivo, sendo esse

calculado – do momento inicial das atividades da PetroCaribe, em 2005, até

o segundo trimestre de 2008 – em aproximadamente 59 milhões de barris de

petróleo fornecidos pela Venezuela, cujo valor total supera os US$2 bilhões. Em

que pese a magnitude da cifra, o valor médio do barril vendido nessa proporção

foi de, “apenas”, US$33,90. Esse preço, bastante abaixo dos de mercado da época,

representou economia de US$ 921 milhões aos países importadores do combustível

venezuelano (ALBA, 2009).

Sobre os impactantes resultados e as consequências positivas proporcionadas

pela iniciativa de integração energética firmada a partir dos esforços bolivarianos,

complementam Benzi e Zapata (2013, p. 80):

14 Conforme estabelecido no convênio constitutivo do banco (BANCO DEL ALBA, 2008).

15 A V Cúpula da PetroCaribe ocorreu em julho de 2008, na cidade de Maracaibo, Venezuela. Naquela oportunidade,

além da modificação acima aventada, os países-membros acordaram em criar um conselho formado por ministros

da agricultura, o qual seria responsável pelo manejo dos projetos de investimentos da PetroCaribe no referido

setor (no âmbito da iniciativa “PetroAlimentos”, a qual foi consolidada a partir do estabelecimento de um fundo

de US$50 milhões), bem como em criar um fundo de aportes abastecido pelas receitas – cinquenta centavos

de dólar por cada barril de petróleo exportado a um valor superior a US$100,00 – obtidas com o comércio

internacional petroleiro efetuado fora dos convênios de cooperação venezuelanos (MIRANDA, 2012).

16 Para seguir a evolução das formas de pagamento e das demais resoluções tomadas pela inciativa petroleira,

consultar ALBA (2009).

212 Da audácia ao pragmatismo: política externa bolivariana e o Mercado Internacional de Petróleo (2007-2012)

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 202-224

No entanto, mesmo nesse curto período (2007-2008), não há dúvidas de que

o financiamento era a parte que mais interessava aos governos beneficiários;

é claro, porém, que não se trata apenas de um regime de pagamento

extremamente favorável em relação à conta de energia. Os projetos do

Fundo ALBA/CARIBE firmam a uma série de investimentos conjuntos

para o desenvolvimento de infraestrutura e refinamento, armazenamento

e distribuição de gás e petróleo [...] Esta é, obviamente, uma estratégia

que no curto prazo permite uma oferta extremamente competitiva, segura

e a baixo custo; no médio-longo prazo almeja-se excelência logística na

complementação e interligação entre os países envolvidos.

Naquele momento, era seguro afirmar que o projeto PetroCaribe desempenhava

um papel de relevância no cenário energético regional, alcançando benefícios

e conquistas positivas tanto para os Estados-membros como para o governo

bolivariano. Os países centro-americanos e caribenhos, ao participarem da iniciativa,

beneficiaram-se com a aquisição do petróleo venezuelano a preços e condições

excepcionais, gerando economia e flexibilidade na alocação dos recursos destinados

ao pagamento de seus respectivos gastos com insumos de energia. Por sua vez,

pelo fato de gozar de uma riqueza petrolífera que permite estabelecer dinâmicas

de intercâmbios comerciais privilegiadas com os países da região (os quais são

deficitários em suas matrizes energéticas), a PEB se concentrou em aumentar

a presença e o peso do país na América Central e Caribe lançando mão de um

conjunto de iniciativas que combinam integração energética e cooperação social.

Assim, ao assumir uma postura atrativa aos interesses dos países da região, a

diplomacia bolivariana buscou ganhar capital político no hemisfério. Nesse esteio,

o governo venezuelano tratou de construir e reforçar alianças com um amplo

grupo de países para, em contrapartida, garantir apoio a diversas proposições

bolivarianas efetuadas tanto em instituições regionais (em especial, na OEA)

como no sistema das Nações Unidas (ONU)

17 Tradução libre do original: “Sin embargo, incluso si en ese breve período (2007-2008) resulta indudable que el

financiamiento era la parte que más interesaba a los gobiernos beneficiarios, es evidente que no se trata sólo

de un esquema de pago extremadamente favorable con relación a la factura energética. Los proyectos del Fondo

ALBA/CARIBE siempre remiten a una cifra de inversiones conjuntas para el desarrollo de la infraestructura y

el refinamiento, almacenamiento y distribución de gas y petróleo […] Se trata, a todas luces, de una estrategia

que a corto plazo permite un suministro seguro y a costos extremadamente competitivos, que se propone a largo

plazo la construcción de una logística propia, de complementación entre países, y que busca eliminar toda forma

de intermediación trascendiendo el plano exclusivo de la energía” (BENZI; ZAPATA, 2013, p. 80).

18 O elucidativo texto de Poertner (2011) quantifica, através do acompanhamento do padrão de votações em diversas

comissões e instâncias da Organização das Nações Unidas, a proximidade envolvendo o comportamento assumido

pelos venezuelanos em relação a oito nações caribenhas e centro-americanas, antes e depois do advento do

213Pedro Henrique de Moraes Cicero

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 202-224

Contudo, a partir dos primeiros meses de 2009 – e com um pouco menos de

gravidade, ao longo dos anos finais do governo Chávez

–, a gangorra dos preços

internacionais do petróleo passou a pesar negativamente para os venezuelanos.

Assim, a queda abrupta e intensa no valor do barril do combustível resultou

numa significativa desaceleração nas atividades e projetos desenvolvidos sob

os auspícios da ALBA e, consequentemente, do projeto PetroCaribe. Frente aos

cortes da produção petrolífera acordados no âmbito da OPEP e à necessidade

do governo bolivariano em ajustar drasticamente os gastos públicos, a perda de

capacidade financeira foi tamanha que, a partir de então, passou-se a questionar

a sustentação das iniciativas de integração regional no longo prazo. Sob esse novo

e desalentador cenário negociaram-se alterações nos acordos comerciais então

vigentes, de modo a reajustar os índices e as condições anteriormente assumidas.

Além disso, o fato de os venezuelanos não terem, financeiramente, lucrado tanto

quanto poderiam caso optassem pelo comércio “tradicional” do petróleo, fez com

que a iniciativa PetroCaribe passasse a ser alvo de duras críticas de representativos

setores da sociedade venezuelana

Tal retrocesso consolidou-se, em certa medida, também pela impossibilidade

dos demais membros do projeto PetroCaribe socorrerem de maneira satisfatória os

venezuelanos nos momentos de dificuldade, principalmente nos temas relacionados

à escassez de alimentos (in)disponíveis no país. A nova conjuntura ajudou a colocar

em xeque a pertinência e a viabilidade da proposta de integração energética até

projeto “PetroCaribe”, sendo que um grupo de países faz parte da iniciativa e o outro não. O autor conclui que,

em grande medida, a “diplomacia do petróleo” exercida pela Venezuela acabou sendo um eficiente mecanismo

para atrair apoio de seus parceiros nas votações da referida Organização Internacional, sendo flagrante a maior

convergência entre eles nos processos deliberativos.

19 Importante fazer referência aos valores alcançados pelo barril de petróleo bruto: em julho de 2008, o preço

foi de US$ 132,83, mais do triplo do valor comercializado apenas cinco meses depois (dezembro de 2008: US$

41,34). Após queda extremamente pronunciada, o valor se estabiliza na faixa de US$ 75 ao longo de 2009 e

2010 para, em seguida, já no biênio final do governo Chávez, voltar a experimentar alta (média de US$ 112

entre 2011 e 2012). Dados disponíveis em INDEXMUNDI (2019).

20 José Toro Hardy, ex-diretor da PDVSA, afirmou o seguinte sobre os métodos de financiamento praticados pelo

PetroCaribe, relacionando-os à crise econômica enfrentada pelo país em 2009: “Venezuela hoy en día está

pasando grandes dificultades económicas, tenemos unas de las inflaciones más altas del mundo, uno de los déficit

fiscales más grandes y frente a esta situación parece irracional venir a ofrecerle más dinero a otros países. Hay

que considerar la forma como se les entrega petróleo a los países pertenecientes a PetroCaribe y la forma como

ellos lo pagan, hasta el momento la mitad de la factura del crudo la pagan a 25 años, con 2 años de gracia y

1% de interés, (…) la otra mitad de la factura nos paga con trueque y eso es mucho peor, nos pagan con café o

con carne pero qué ha pasado los sectores productivos en el país, están quebrados porque no pueden competir

con los precios que ofrece el Gobierno. Si destináramos esos fondos para atender nuestras propias necesidades

ciertamente el problema se reduciría sustancialmente […] en vez de ir a un círculo virtuoso de crecimiento nos

podemos ir al precipicio a un círculo vicioso de empobrecimiento” (TORO HARDY, 2009, p. 01).

214 Da audácia ao pragmatismo: política externa bolivariana e o Mercado Internacional de Petróleo (2007-2012)

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 202-224

então desenvolvida. De fato, a dívida de US$ 6,7 bilhões contraída pela PetroCaribe

ante a estatal Petróleos de Venezuela (PDVSA)

contrasta fortemente com os US$

493 milhões arrecadados pelos venezuelanos, a título de ajuda contraprestatória

sob forma de produtos agrícolas e manufaturados oferecidos pelos demais países

no âmbito da iniciativa (TRANSPARENCIA VENEZUELA, 2012).

A aproximação da China: limites e possibilidades

Tendo em vista as dificuldades acima aventadas, a metade final do terceiro

mandato de Chávez foi caracterizada pelo arrefecimento dos esforços diplomáticos

e financeiros efetivados pela PEB em relação à ALBA e, consequentemente,

ao projeto PetroCaribe. Não que as atividades tenham cessado. O que houve,

porém, como corolário da recessão enfrentada pelo país durante o período de

crise supracitado, foi uma readequação das prioridades e das necessidades

impostas pela nova conjuntura interna à prática internacional assumida pelo país.

O comércio petrolífero que, durante a bonança, foi utilizado como uma importante

ferramenta para consolidar e qualificar a inserção internacional bolivariana passou

a ser manejado como o ativo crucial e indispensável para avalizar a tentativa

de saída da gravíssima crise econômica que começava a ser enfrentada (BENZI;

ZAPATA, 2013).

Para tanto, um dos principais caminhos encontrados pela PEB foi o de, através

de outra abordagem nos métodos empregados no contexto da “diplomacia do

petróleo”, estreitar ao máximo as relações com a República Popular da China.

Inicialmente, é importante contextualizar que a aproximação sino-venezuelana se

deu em uma conjuntura marcada pela gradual expansão da presença econômica e

política da potência asiática em diversos países latino-americanos, especialmente

a partir da virada do milênio

. Apesar de, ainda, o comércio entre China e

América Latina corresponder a uma marca não tão alta no total de suas respectivas

transações internacionais, o adensamento do fluxo de negócios entre o país asiático

e a região garantiu acesso a uma fonte crescente de oportunidades comerciais

21 Para informações mais detalhadas sobre a evolução histórica das relações estabelecidas entre o Estado venezuelano

e a sua empresa petrolífera, consultar, entre outros, Serrano (2003).

22 As crescentes relações político-comerciais entre chineses e latino-americanos se realizam no contexto da finalização

do processo que modificou o isolacionismo praticado pela política externa chinesa – o qual caracterizou a política

externa de Pequim durante a Guerra Fria – em favor de uma postura proativa e comprometida em projetar o

país como um novo, e sólido, polo de poder na Ásia. A estratégia diplomática, em linhas gerais, pauta-se na

crítica à arquitetura bipolar do poder internacional, o que, na prática, resultou no estabelecimento de um efetivo

esforço de reaproximação com os países ocidentais, em especial com os EUA (MENDES, 2008).

215Pedro Henrique de Moraes Cicero

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 202-224

para ambos. É, sem dúvida, a demanda chinesa por commodities disponíveis nos

países latino-americanos o principal agente catalisador da referida aproximação.

Entre 2000 e 2009, o comércio anual envolvendo as duas partes cresceu mais de

1.200% ao passar de um total de US$ 10 bilhões, no primeiro ano da série, para

US$ 130 bilhões, no último (FERNANDÉZ JILBERTO; HOGENBOON, 2010)

Segundo Koleski (2011), o rápido crescimento se deu pautado na escolha, nessa

ordem, de Brasil, México, Venezuela e Argentina como “parceiros estratégicos”

dos chineses na região. Ou seja, o comércio é concentrado nos países dotados da

infraestrutura necessária para a realização das transações, bem como nas commodities

de interesse chinês. Era alta, pois, por parte dos asiáticos, a importância conferida

aos venezuelanos no cenário acima apresentado.

Nesse contexto, porém, diferentemente das condições acordadas com os

centro-americanos e caribenhos, os negócios fechados com os asiáticos foram

majoritariamente articulados com base nos valores de mercado do combustível.

O déficit em sua matriz de hidrocarbonetos constitui a razão pela qual se deu, por

parte de Pequim, a necessidade de consolidar e ampliar suas relações comerciais

com a Venezuela. Ademais, conforme apontam Cheng e Shi (2008), os líderes

chineses tendem a considerar o desenvolvimento de laços com a América Latina

uma forma de demonstrar o alcance global da presença internacional do país.

Gráfico 1 – Intercâmbio comercial (milhões de dólares) entre China e Venezuela (1998-2010)

010002000300040005000600070008000900010000

2010

2007

2005

2003

2000

1998

Fonte: site da embaixada da REPÚBLICA POPULAR DA CHINA na Venezuela (2012).

23 Esses números fazem da China o terceiro maior parceiro comercial da América Latina, com um volume menor

de negócios que Estados Unidos e União Europeia. Em relação ao primeiro, a diferença é bastante significativa,

sendo a participação chinesa, apenas, um quarto da realizada pelos estadunidenses (KOLESKI, 2011).

216 Da audácia ao pragmatismo: política externa bolivariana e o Mercado Internacional de Petróleo (2007-2012)

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 202-224

O Gráfico 1 acima demonstra o crescente intercâmbio comercial entre as duas

nações a partir da eleição de Chávez (1998), sendo que a efetiva aproximação se

deu com a assinatura do “Convênio de Cooperação Econômica e Técnica”, em

setembro do ano 2000 (CIDEP, 2000). Assim, nos marcos daquilo que os dois

países denominaram “aliança estratégica”, foi consolidada uma base estável

para o aumento das relações bilaterais entre Caracas e Pequim. Pautada nesse

compromisso, e em apenas dez anos, houve um exponencial incremento no fluxo

comercial entre os dois países

No que concerne especificamente às relações comerciais vinculadas ao

petróleo, cabe destacar, como forma de identificar as origens do processo de

aproximação bilateral que chegou ao ápice entre 2009 e 2012, os acordos assinados

em Pequim (dezembro de 2004) e Caracas (janeiro de 2005), os quais conferiram

aos asiáticos a oportunidade de, entre outras, promover as seguintes ações em

solo venezuelano: investir em quinze campos petrolíferos na região de Zumano,

no leste do país, cujas reservas estão estimadas em 400 milhões de barris de

óleo e em três trilhões de metros cúbicos de gás natural; assegurar a compra de,

no mínimo, 120 mil barris venezuelanos por mês e, por fim, construir no país

caribenho uma planta de refinamento para extrair o combustível especificamente

utilizado nas fábricas chinesas

Além dessas iniciativas colocadas em prática imediatamente, a Venezuela se

associou à China em diversos projetos mais complexos e de longo prazo como,

por exemplo, tomar parte nos esforços de prospecção de hidrocarbonetos no

Orinoco, região onde há, provavelmente, um dos maiores depósitos mundiais do

óleo e, também, investir na busca e exploração offshore de gás natural. Assim,

ainda em 2007, foram assinados sucessivos contratos e acordos através dos quais

os chineses concordaram em creditar à nação caribenha, a juros baixos, e no

curto prazo, US$ 32 bilhões em troca do fornecimento estável do combustível

venezuelano (CORRALES; HIDALGO, 2013)

24 Durante a década e meia em que Chávez esteve à frente do executivo venezuelano, foram assinados

aproximadamente 400 acordos comerciais e de cooperação com os chineses. A titulo de comparação, durante

toda a “era puntofijista” foram firmados, apenas, 42 (VENEZUELA, 2014).

25 Os mais de 300 acordos subscritos entre Venezuela e China estão compilados no site do Ministerio del Poder

Popular para las Relaciones Exteriores de Venezuela (VENEZUELA, 2019).

26 Parte significativa desse montante acabou investida diretamente na rede de misiones sociais, como, por

exemplo, o programa “Mi Casa Bien Equipada”, através do qual o governo bolivariano utilizou parte do crédito

petrolífero para subsidiar a compra de eletrodomésticos e outras amenidades fabricadas pela China (CORRALES;

HIDALGO, 2013).

217Pedro Henrique de Moraes Cicero

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 202-224

Entretanto, em que pesem as referidas iniciativas implementadas e o inconteste

adensamento das relações bilaterais, há alguns entraves para tornar a parceria

sino-venezuelana ainda mais expressiva a ponto de, efetivamente, desafiar o

status quo – político e comercial – das relações de poder instituídas no âmbito

interamericano. A mais relevante delas diz respeito ao dilema enfrentado pelo

país caribenho no que concerne à decisão de aumentar [ou não] sua exploração

e produção petrolífera.

Isso porque, para dar conta de ofertar o volume de barris de petróleo

prometido aos chineses – e tendo em conta o fato da Venezuela ter nos EUA,

historicamente, incluindo no governo Chávez, seu principal consorte comercial –

o governo bolivariano dispunha, apenas, de duas alternativas críveis para tentar

amenizar a dependência comercial ante os estadunidenses: ou aumentar o volume

da produção ou remanejar a distribuição do petróleo, desviando para a China

os barris que, normalmente, estariam sendo exportados para os EUA. Ambas as

alternativas, porém, se mostraram problemáticas. Naquele momento, a opção por

aumentar a produção de petróleo seria um enorme contrassenso, na medida em

que a diplomacia bolivariana teve papel fundamental no esforço por consolidar

como força motriz da OPEP a imperiosidade do cumprimento e da parcimônia

em relação aos volumes e cotas de oferta do combustível acordados no âmbito da

organização. Por isso, a opção de aumentar drasticamente a produção interna para

satisfazer a demanda chinesa contrariaria toda essa trajetória, sendo, portanto, en-

carada pelo governo bolivariano como uma situação a ser evitada, privilegiando-se,

assim, a expansão apenas moderada da cota venezuelana (BLANCHARD, 2016).

Por sua vez, o caminho mais alinhado à “luta pela multipolaridade” assumido

e enfatizado pela PEB ao longo da administração Chávez – rearranjar de maneira

favorável à China o destino das exportações petrolíferas venezuelanas – se apresentou

bloqueado pela presença de problemas de natureza tecnológica e logística, os quais

acabam por tornar o comércio com os estadunidenses significativamente mais

atrativo aos venezuelanos.

Caindo na Real: a dependência comercial ante os Estados Unidos

O primeiro dos referidos obstáculos se colocou devido à inabilidade então

apresentada pelos chineses de refinar o “petróleo pesado” venezuelano, rico

em súlfur. Isso se deu pelo fato de os asiáticos receberem suas importações

majoritariamente dos países do Oriente Médio, cujo óleo é bem menos sulfuroso e,

218 Da audácia ao pragmatismo: política externa bolivariana e o Mercado Internacional de Petróleo (2007-2012)

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 202-224

consequentemente, de mais fácil refino. O déficit de refinarias chinesas capazes de

fazê-lo contrasta, em contrapartida, com numerosas plantas já consolidadas pelos

estadunidenses no Golfo do México, as quais foram especialmente desenvolvidas

para refinar o combustível de origem venezuelana. Tal situação limita, numa

importante medida, a expansão desejada em favor do comércio com os asiáticos

(HONGBO, 2014).

No mesmo sentido, o processo logístico envolvendo o transporte do petróleo

venezuelano para a China é, em razão da distância, mais demorado e de maior

custo quando comparado aos valores gastos para promover a exportação para

os EUA. Sobre essa questão, é importante detalhar o fato do Canal do Panamá

não acomodar em seus serviços, então, os navios cargueiros de combustível do

tipo supertankers, o que tornava o percurso – e, consequentemente, os custos da

transação – ainda maior. Segundo cálculos de Corrales (2009), isso fez com que as

despesas com transporte para a China fossem, por barril, três dólares mais caras

do que para os EUA. Especialmente em tempos de baixa no preço internacional da

referida commodity, tal valor é significativo, o que resulta, em última instância,

na manutenção da tendência de se transacionar a maior parcela das exportações

venezuelanas com o Norte (HONGBO, 2014).

O cenário fica ainda menos favorável aos sul-americanos quando se tem em

conta a assimetria das relações bilaterais com os chineses, pois, dada a disparidade

entre suas economias, a China acaba sendo mais importante para os venezuelanos

do que o contrário. Nesse sentido, assim como os últimos estão se empenhando

em promover a diversificação dos compradores de seu combustível – sendo as

iniciativas de integração energética instituídas na América Latina um exemplo

disso –, os asiáticos também buscam, com bastante sucesso, consolidar novas

fontes de acesso ao petróleo junto a países como Vietnã e Rússia, bem como a

nações do Oriente Médio, da Ásia Central e da África.

Assim, quando agregamos as dificuldades impostas pela queda pronunciada

dos preços do petróleo aos empecilhos logísticos acima aventados, os quais

constrangem a expansão das relações comerciais sino-venezuelanas, é possível

concluir que a PEB enfrentou condições desfavoráveis no que concernia à

materialização de um de seus mais destacados objetivos: aproximar-se da China

– e, consequentemente, distanciar-se dos EUA – pela multipolaridade no sistema

internacional.

Por sua vez, na prática, os negócios petrolíferos efetuados com os EUA – apesar

de terem registrado uma considerável queda em números brutos – continuaram

219Pedro Henrique de Moraes Cicero

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 202-224

sendo, a contragosto dos bolivarianos, a principal fonte de renda obtida pelo país

com o comércio internacional de petróleo. O Gráfico 2 abaixo detalha o fluxo

comercial envolvendo as importações do óleo venezuelano pelos estadunidenses.

Mesmo tendo diminuído o volume total das transações, o comércio seguiu sendo

bastante elevado.

Gráfico 2 – Importações estadunidenses (milhões de barris) de óleo

e produtos petrolíferos venezuelanos entre 1999 e 2012

100.00

200.00

300.00

400.00

500.00

600.000

1999 2002 2005 2008 2012

Fonte: U.S. Energy Information Administration (USEIA, 2019).

Ainda que nessa conjuntura desfavorável – amplificada pela incessante e

dispendiosa busca dos EUA por desenvolverem e terem acesso a fontes de energia

renováveis –, os EUA permanecem sendo, com folga, o principal destino das

exportações do óleo venezuelano durante o terço final do governo bolivariano.

Assim, comercialmente, em que pesem as complexas vicissitudes políticas que

tencionaram as relações bilaterais EUA-Venezuela

, as transações petrolíferas

envolvendo os dois países continuaram consistentes

Resta clara, portanto, a interdependência entre os dois países em relação

ao comércio bilateral. Ao serem acrescidas as condições através das quais se

materializou o modus operandi da exploração petrolífera na Venezuela bolivariana

27 Para uma visão completa e atenta sobre o relacionamento estabelecido entre o bolivarianismo e a política externa

estadunidense, consultar, prioritariamente, os textos de Villa (2004), Kelly e Romero (2005) e Romero (2013).

28 Para uma visão mais quantitativamente apurada, expressa-se o seguinte dado relativo aos principais compradores

do petróleo venezuelano (barris diários) em 2011: os EUA adquiriram, aproximadamente, três vezes mais barris

do que a China (1,2 milhão versus 400 mil, aproximadamente), conforme disponibilizado no site da PDVSA (2012).

220 Da audácia ao pragmatismo: política externa bolivariana e o Mercado Internacional de Petróleo (2007-2012)

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 202-224

– o modelo pautado nas empresas mistas, em que se manteve a primazia do capital

transnacional, e em particular o estadunidense –, tem-se, de fato, uma situação

pronunciadamente favorável aos interesses dos EUA, na medida em que, além de

se beneficiarem do acesso ao fornecimento estável e logisticamente eficiente de

hidrocarbonetos, ainda logram, através da atuação de suas empresas privadas,

participar e capitalizar expressiva parcela dos recursos originários do comércio

internacional do petróleo e de seus derivados.

Considerações finais

Nesse sentido, tendo em vista a argumentação aqui apresentada, é possível

identificar um padrão de comportamento relativamente estável, que parece

ser decisivo para tomar conhecimento das potencialidades e das dificuldades

enfrentadas pelos bolivarianos em sua busca pela inserção protagônica e disruptiva

da Venezuela no contexto interamericano e mundial: em última instância, dada

sua estrutura econômica rentista, o país dispõe de uma posição pronunciadamente

inconstante no contexto das relações econômicas internacionais hodiernas, na

medida em que suas forças e debilidades estão, majoritariamente, atreladas aos

ora expressivos, ora insuficientes, recursos obtidos com a venda de petróleo.

Assim, como demonstramos em outro texto (Cicero, 2015), se no âmbito

interno o governo bolivariano não conseguiu reunir as condições necessárias

para desmantelar a rede comandada pelas empresas transnacionais envolvidas

na exploração dos hidrocarbonetos venezuelanos, Chávez contou com uma

margem um pouco mais ampla, porém limitada, ao tomar parte na política

internacional. Nessa lógica, e quando se experimentaram não raros períodos de

bonança – notadamente no biênio inicial de seu terceiro mandato presidencial –,

a PEB apoiou-se no uso político da “dimensão social da diplomacia do petróleo”

para obter sucesso em aumentar e qualificar sua inserção político-econômica nas

relações internacionais.

Por conseguinte, ao lançar mão, num primeiro momento, do projeto

“PetroAmerica” – uma ambiciosa iniciativa de integração energética regional, a qual

se encontrava bem-articulada às propostas inovadoras encampadas pela ALBA – e,

especialmente a partir da 2005, ao apostar no adensamento das relações bilaterais

com a China, a PEB, avalizada pelos petrodólares, avançou significativamente

em sua jornada para ampliar seu peso político nas relações interamericanas.

221Pedro Henrique de Moraes Cicero

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 202-224

Estabeleceu-se, pois, uma limitada, porém relevante, contribuição dos bolivarianos

para o arrefecimento da hegemonia estadunidense e, consequentemente, para a

tentativa de promover a rearticulação multipolar das relações de poder no sistema

internacional.

Em contrapartida, mesmo nesses momentos – e ainda mais naqueles em

que o preço do petróleo esteve em queda, como ocorreu, por exemplo, no ano de

2009 –, a capacidade de qualificar e expandir de maneira sustentada a inserção

internacional da proposta bolivariana sempre esteve matizada, em última instância,

pelas amarras estruturais impostas a um país periférico como a Venezuela no

contexto da divisão internacional do trabalho. O fato de os hidrocarbonetos terem,

na maior parte do tempo, um alto valor de venda ameniza, mas não suprime, os

“efeitos-colaterais” causados pela deterioração dos termos de troca que prejudica

as bases econômicas dos países de baixa industrialização, contribuindo, assim,

para seu subdesenvolvimento.

Conforme o presente artigo procurou demonstrar, foi o comércio petrolífero

bilateral entre EUA e Venezuela, em que pesem as divergências político-diplomáticas

havidas entre as duas nações, o principal responsável pela manutenção do

sistema rentista firmado no país sul-americano, haja vista o fato de o petróleo

continuar sendo, de longe, o principal ativo econômico-comercial venezuelano.

Tal característica foi, é e dificilmente deixará de ser – caso o rentismo continue

caracterizando a arquitetura econômica do país – o maior entrave encontrado

pelos bolivarianos para, de fato, reordenar as relações de poder firmadas no

contexto regional.

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Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 225-249

Dispersão e concentração espaciais dos

cursos de Relações Internacionais no Brasil:

contrastes e desafios da expansão

da oferta nacional

Spatial dispersion and concentration of

International Relations undergraduate programs

in Brazil: contrasts and challenges to the

national offer expansion

DOI: 10.21530/ci.v14n1.2019.867

Matheus Hoffmann Pfrimer

Giovanni Hideki Chinaglia Okado

Resumo

O crescimento acelerado dos cursos de Relações Internacionais (RI) no Brasil revela

contrastes e desafios. Esse processo de expansão pode ser periodizado em cinco momentos:

protoperíodo, expansionismo privado, transição privado-pública, expansionismo público e

período de reconcentração geográfica. O penúltimo deles foi caracterizado pelo fomento público

de novos cursos de RI a partir do Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão

das Universidades Federais (Reuni) em 2007. Nesse período, cria-se vários cursos de RI em

universidades federais. Contudo, a aprovação da Emenda Constitucional n. 95 em 2016, que

estabeleceu o contingenciamento de gastos públicos, parece marcar o fim desse período.

Este artigo investiga a dispersão e a concentração espacial decorrente desse crescimento,

demonstrando, por meio da análise espacial e quantitativa, a herança deixada pelo Reuni

para a universalização do ensino de RI. Para tanto, utilizou-se dados secundários sobre

1 Possui doutorado e pós-doutorado em Geografia Política pela Universidade de São Paulo (USP). Atualmente é

professor do curso de Relações Internacionais da Universidade Federal de Goiás (UFG) atuando nas áreas de

Geopolítica e Segurança Internacional.

2 Possui mestrado em Relações Internacionais pela Universidade de Brasília (UnB). Atualmente é doutorando em

Relações Internacionais pela mesma universidade e atua como professor de Geopolítica e Segurança Internacional

do curso de Relações Internacionais da Pontifícia Universidade Católica de Goiás (PUC Goiás).

Artigo submetido em 27/11/2018 e aprovado em 06/03/2019.

226 Dispersão e concentração espaciais dos cursos de Relações Internacionais no Brasil: [...]

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 225-249

os cursos de RI disponibilizados no Portal do Ministério da Educação e Cultura (E-MEC).

A análise revela que a expansão de cursos de RI caracteriza-se pela concentração espacial, em

que a lógica da universalização do ensino é suplantada pela exclusão espacial, originando um

período de reconcentração geográfica. Essa herança indica a estagnação do número de cursos.

Palavras-chave: Relações Internacionais; Dispersão Espacial; Concentração Espacial; Brasil.

Abstract

The accelerated growth of International Relations (IR) programs in Brazil reveals contrasts

and challenges. This expansion can be periodized into five moments: proto-period, private

expansionism, private-public transition, public expansionism, and period of geographic

reconcentration. Public support of new IR programs from the Support Program for the

Restructuring and Expansion of Federal Universities (Reuni) in 2007, characterizes the fourth

period. During this stage, several IR programs were created at Federal Universities. However,

the approval of Constitutional Amendment no. 95 in 2016, which establishes a cap on public

spending, seems to mark the end of this period. This article investigates the dispersion

and spatial concentration resulting from such growth, characterizing, through spatial and

quantitative analysis, Reuni’s legacy towards the universalization of IR undergraduate

programs. In order to do so, we draw on secondary data on IR programs made available

in the Portal of the Ministry of Education and Culture (E-MEC). The analysis reveals that

the dispersion model of IR programs in Brazil is marked by spatial concentration, in which

the logic of universalization of education is supplanted by spatial exclusion, giving rise to

a new period that we called geographic reconcentration. This legacy points towards the

stagnation of IR.

Keywords: International Relations; Spatial Dispersion; Spatial Concentration; Brazil.

Introdução

O centenário do surgimento do curso de Relações Internacionais (RI) no

mundo está próximo, assim como também se aproxima o cinquentenário de tal

curso no Brasil. A ciência da política internacional, em analogia à Carr (2001),

já não está mais em sua infância, e se encontra cada vez mais amadurecida.

Do surgimento da cátedra Woodrow Wilson na Universidade de Aberystwyth até

hoje, passando pela criação do primeiro curso no país, na Universidade de Brasília,

é notável o desenvolvimento acadêmico das RI, que pode ser avaliada, entre

227Matheus Hoffmann Pfrimer; Giovanni Hideki Chinaglia Okado

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 225-249

outros aspectos, pela difusão dos cursos em instituições de ensino superior (IES)

no mundo e no Brasil. Essa difusão não ocorreu de maneira linear e atravessou

vários desafios (políticos, econômicos, sociais, institucionais etc.), sendo que

alguns deles ainda estão presentes na atualidade e exigem uma atenção especial.

Nesse sentido, o propósito deste artigo é analisar um desafio atual específico: os

contrastes decorrentes da dispersão dos cursos de Relações Internacionais pelo

Brasil e suas possíveis implicações para a sustentação desse processo.

O principal questionamento levantado neste artigo é se haverá continuidade

ou não do processo de expansão da oferta de cursos de RI pelo Brasil nas próximas

décadas. Parte-se da hipótese de que esse processo de expansão está gerando

uma concentração espacial desses cursos, em que a lógica da universalização do

ensino cada vez mais é suplantada pela lógica da concentração espacial, o que

poderá levar à estagnação – ou pior, redução – do número de cursos no país. Nessa

perspectiva, quanto maior a distribuição espacial de cursos de RI pelo território

nacional, maiores são as possibilidades e oportunidades de universalização do

ensino de RI, especialmente em regiões onde há um número significativo de

estudantes no ensino médio. E, quanto maior a concentração espacial, menores

são as possibilidades e oportunidades da universalização da oferta do ensino

de RI, afetando principalmente os polos das regiões mais periféricas (cidades

pequenas, médias e interiores).

Para os propósitos da análise espacial, empregamos aqui o conceito de

dispersão espacial para nos referirmos ao grau de distribuição dos cursos por

todo o território nacional, particularmente quando a distribuição não se situa

apenas nos centros, mas também nas periferias. Parte-se da premissa que quanto

maior for a dispersão para além dos centros nacionais, maior a possibilidade e as

oportunidades de universalização do acesso ao ensino de RI, particularmente nas

periferias nacionais. O conceito de concentração espacial se refere à quantidade

de cursos que se localizam na região de influência dos centros urbanos nacionais

(GOTTMANN, 1980). Dessa forma, a análise espacial parte do enfoque centro-

periferia, levando em conta o grau de concentração e dispersão do padrão espacial

dos cursos. Para as finalidades do artigo, não iremos necessariamente trabalhar com

o conceito de centralidade, pois essa categoria analítica implica uma análise mais

profunda do grau de integração e influência entre os cursos, o que foge do escopo

do artigo. Isso significaria analisar a funcionalidade da relação econômica e política

entre os cursos, bem como quais cursos seriam mais influentes, estabelecendo-se

enquanto polos em relação aos demais cursos de RI.

228 Dispersão e concentração espaciais dos cursos de Relações Internacionais no Brasil: [...]

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 225-249

Até o momento, boa parte da produção científica acerca do ensino de RI

no Brasil dedica-se à análise da evolução histórica dos cursos, dos conteúdos

programáticos previstos nos projetos pedagógicos, das pesquisas e estudos

elaborados e das perspectivas do mercado de trabalho (LESSA, 2005a; MIYAMOTO,

1999; RIBEIRO; KATO; RAINER, 2013; HERZ, 2000; BRIGAGÃO, 2004; VIZENTINI,

2005). Mais recentemente, essas discussões renderam uma edição especial do

Meridiano 47 – Journal of Global Studies, intitulada “Desafios e Caminhos do

Ensino, Pesquisa e Extensão em Relações Internacionais no Brasil” (IBRI, 2017).

Ainda é incipiente, contudo, a bibliografia disponível sobre a expansão e a

sustentabilidade

dos cursos de Relações Internacionais no Brasil – como se nota

em Ferreira (2016), por exemplo –, o que torna oportuna a reflexão ora proposta,

considerando os quase cinquenta anos da criação do primeiro curso no país.

Em termos metodológicos, esta pesquisa é pautada pela análise espacial e

pelos métodos quantitativo e qualitativo. Decidiu-se pela utilização de cartografia

temática como forma de compreender a posição locacional e relacional dos cursos.

Com esse intuito, construiu-se as cartografias a partir do software de Sistema

de Informação Geográfica (SIG) Philcarto (WANIEZ, 2017). Os dados coletados

foram agregados por municípios brasileiros e exploram: a) número de cursos por

categoria administrativa da Instituição de Ensino Superior (IES); b) número de

vagas; c) desempenho no ENADE 2015; d) ano de criação do curso. Uma parte

dos dados secundários sobre os cursos de RI foi coletada por meio do inventário

disponibilizado no Portal do Ministério da Educação e Cultura (e-MEC) (MEC,

2017a). Já os dados sobre alunos matriculados no terceiro ano do ensino médio em

2017 foram coletados na plataforma do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas

Nacionais Anísio Teixeira (INEP) a partir do Censo Escolar (INEP, 2017). Os dados

foram coletados em maio de 2017. Como o processo de criação e extinção de cursos

é dinâmico, adverte-se que algum outro curso possa se encontrar atualmente já

em estágio de criação, oferta ou de fechamento.

A presente investigação científica espera contribuir para refletir sobre a

realidade atual e futura dos cursos de Relações Internacionais no Brasil. Para tanto,

estrutura-se este artigo em três partes. Na primeira, busca-se avaliar a evolução dos

arranjos espaciais desses cursos pelo Brasil, empreendendo uma periodização dos

marcos temporais de expansão e constituição dos cursos de RI no Brasil. Na segunda

parte, procura-se entender a consolidação do ciclo de expansão e de concentração

3 Neste artigo, não se debate a sustentabilidade financeira do curso, particularmente na atual conjuntura econômica

de contenção dos gastos públicos. Debate-se a sustentabilidade por meio da análise espacial.

229Matheus Hoffmann Pfrimer; Giovanni Hideki Chinaglia Okado

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 225-249

dos cursos de Relações Internacionais nas IES públicas federais. E, finalmente, na

terceira parte, discutem-se alguns desafios futuros para a área no país.

A evolução dos cursos de Relações Internacionais no Brasil:

periodização e dispersão/concentração espaciais

A evolução dos cursos de Relações Internacionais no Brasil é tradicionalmente

dividida em três períodos (ALMEIDA, 2006; HERZ, 2000; MIYAMOTO, 1999, 2003).

Um primeiro período de constituição da área no Brasil a partir da abertura e

funcionamento dos primeiros cursos, particularmente com a criação do primeiro

curso de RI na Universidade de Brasília (UnB), em 1974. Um segundo período, que

teve início com a aprovação da Lei de Diretrizes de Base da Educação Nacional

(LDB), promulgada pela Lei nº 9.394, de 1996, no qual houve um boom no

processo de expansão dos cursos de RI por meio das IES privadas. Por fim, um

último período, a partir da aprovação e implementação do Programa de Apoio a

Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais (Reuni), instituído

pelo Decreto nº 6.096, de 24 de abril de 2007, que teria levado a um incremento

substancial de cursos de RI em IES públicas federais.

À diferença de outras análises histórico-descritivas (MIYAMOTO, 1999;

GONÇALVES, 2002; LESSA, 2005a), propõe-se, neste artigo, uma periodização do

processo de expansão do ensino de RI baseada não apenas em elementos político-

institucionais, mas também na análise espacial. Dessa forma, consideram-se tanto

as diretrizes político-institucionais – especialmente da análise dos documentos

responsáveis pela implementação de políticas públicas para o ensino superior –

quanto os dados estatísticos de cada período oriundos do banco de dados do e-MEC.

Identifica-se um período inicial, aqui denominado de protoperíodo (ou

período do pioneirismo), e outros quatro períodos específicos, com características

próprias: expansionismo privado, transição privado-pública, expansionismo

público e reconcentração geográfica. O período precursor, protoperíodo ou período

do pioneirismo, estendeu-se de 1974, data da criação do primeiro curso na UnB,

até meados da década de 1990 (FERREIRA, 2016). Esse período foi caracterizado

pela escassa criação de cursos de graduação e excessiva concentração geográfica.

Até então, o curso de Relações Internacionais ainda era desconhecido do público

brasileiro e a profissão muito pouco acessível fora dos grandes centros urbanos.

Além do curso da UnB, havia o curso da Universidade Estácio de Sá (UNESA), no

Rio de Janeiro, com caráter voltado para a área de comércio exterior.

230 Dispersão e concentração espaciais dos cursos de Relações Internacionais no Brasil: [...]

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 225-249

O segundo período pode ser denominado de expansionismo privado, na

medida em que as IES privadas se tornaram predominantemente responsáveis pela

oferta de cursos de RI. Ela teve sua gênese a partir da constituição do arcabouço

institucional e regulatório do ensino superior com a aprovação da LDB e da

Lei nº 9.131/95, a qual dispõe sobre as competências do Conselho Nacional de

Educação e a atuação das Instituições de Ensino Privada sobre as competências

do CNE (BRASIL, 1995; 2001a). Esses dois dispositivos legais implementaram

um arranjo organizacional com o intuito de fiscalizar e verificar a qualidade do

ensino superior (JULIÃO, 2009). Claramente, o efeito dessas medidas foi permitir

a abertura de vários cursos em IES privadas com e sem finalidade lucrativa

A dispersão espacial dos dezoitos cursos existentes ao final desse período, em 2001,

promoveu pouca alteração na concentração geográfica constatada no protoperíodo.

Os cursos de RI continuaram majoritariamente presentes em grandes centros

urbanos com vocação à internacionalização do setor de serviços, particularmente

em São Paulo, Rio de Janeiro e Brasília, e com algumas exceções no Nordeste.

O terceiro período pode ser classificado como a transição privado-pública,

marcada pela fundação regulatória da oferta pública de cursos de RI. Ela teve sua

gênese com a aprovação do Plano Nacional de Educação (PNE), Lei n. 10.172/2001,

que procurou incentivar o processo de expansão do ensino superior, não apenas

na área de RI, como também em outras áreas (BRASIL, 2001c). Ademais, esse

instrumento legal estabeleceu as metas e bases de expansão, bem como os

instrumentos avaliativos, muito embora esses somente seriam efetivamente

implementados em um período posterior. Esse contexto também foi marcado por

instrumentos de crédito para o financiamento estudantil, como a reestruturação

do Fundo de Financiamento Estudantil (FIES) e o Programa Universidade Para

Todos (PROUNI) (BRASIL, 2001b; 2005).

A implementação das políticas públicas mencionadas para educação impulsionou

a expansão dos cursos de RI, notadamente por meio das IES sem fins lucrativos,

mas já inaugurando a criação deles em IES públicas. Nesse terceiro período,

houve uma dispersão espacial dos cursos pelo Brasil, notadamente em direção

às regiões Sul e Centro-Oeste, e uma diminuição da concentração geográfica na

região Sudeste, sobretudo, nos estados do Rio de Janeiro e São Paulo. Houve ainda

4 Conforme o disposto no art. 20 da LDB, alterada pela Lei nª 12.020, de 2009, uma instituição privada sim fins

lucrativos é instituída por pessoas físicas ou por uma ou mais pessoas jurídica sem a finalidade lucrativa e

pode ser comunitária – quando representantes da comunidade a mantêm – ou confessional – quando atende

a orientação confessional e ideologia específicas.

231Matheus Hoffmann Pfrimer; Giovanni Hideki Chinaglia Okado

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 225-249

uma abertura tímida de cursos em IES públicas estaduais, mais especificamente

dos cursos nos campi da Universidade Estadual Paulista (UNESP), em Franca

e Marília, da Universidade de São Paulo (USP) e da Universidade Estadual da

Paraíba (UEPB). No entanto, a abertura de cursos de RI em IES públicas federais

foi inexpressiva, contando com poucos casos, como a Universidade Federal do Rio

Grande do Sul (UFRGS) e a Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Esse

processo teve continuidade até 2008, quando ocorreu uma mudança significativa

na participação das IES públicas federais.

O quarto período, o do expansionismo público, foi caracterizado pela

expansão dos cursos de RI por meio das IES federais. As políticas públicas, PNE e

financiamento estudantil passaram a ter efeito a partir de 2008, principalmente por

causa do Reuni (BRASIL, 2007). Claramente, as IES públicas federais começaram a

desempenhar um papel relevante no ensino de RI a partir desse programa. Houve

uma dispersão espacial ainda maior, direcionada, também, para as regiões Norte

e Nordeste, seguindo a lógica de universalização do acesso ao ensino superior

proposta pelo Reuni (ver Figuras 1 e 2). Entretanto, essa expansão foi acompanhada

por uma concentração espacial, de modo que a oferta de cursos de RI continuou

concentrada nas regiões Sudeste e Sul. Esse período teve a sua clausura a partir de

2016, quando da aprovação da Emenda Constitucional n. 95/2016, que estabeleceu

o contingenciamento dos gastos públicos (BRASIL, 2016).

Figura 1 – Períodos da Expansão da oferta de cursos de Relações Internacionais

entre os anos de 1974 a 2017 por categoria administrativa

Período da

Reconcentração

Geográﬁca

1º 2º

3º

4º

5º

1974

1980

1992

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Proto-período Período do Período da

Período do

Expansionismo Privado

Expansionismo PúblicoTransição Privado-pública

Privada com ﬁns lucrativos

Pública Estadual

Privada sem ﬁns lucrativos

Pública Federal

Fonte: Adaptação a partir de Maia (2017) e Cadastro e-MEC (MEC, 2017a).

232 Dispersão e concentração espaciais dos cursos de Relações Internacionais no Brasil: [...]

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 225-249

Figura 2 – Total de cursos de graduação em Relações Internacionais

criados por município no Brasil, 1974-2017

Fonte: Elaborado pelos autores a partir do Cadastro e-MEC (MEC, 2017a).

Em linhas gerais, o período inicial descrito anteriormente também é identificado

por Miyamoto (1999), Lessa (2005a) e Herz (2000). Esses mesmos autores

identificam um segundo período de expansão, que corresponderia aos segundo e

terceiro períodos acima tratados. Para o propósito deste artigo, subdividiu-se esse

segundo período em outros dois, porque se notou dois movimentos. O primeiro

deles foi um conjunto de políticas públicas que incentivaram tanto a demanda

discente para ingressar no ensino superior, como o FIES e o PROUNI, quanto a

oferta de cursos em IES públicas, como o PNE. O segundo foi a continuação do

boom dos cursos de RI nas IES privadas, mas com as condições pré-estabelecidas

para o que seria o expansionismo nas IES públicas federais, impulsionado pelo

Reuni. O terceiro período apresentado pelos autores corresponderia ao quarto

período da periodização proposta aqui, que será tratada adiante. Essa periodização

não constitui, necessariamente, um esforço intelectual original, e sim uma

reinterpretação da literatura existente, adicionando a ela uma análise espacial.

233Matheus Hoffmann Pfrimer; Giovanni Hideki Chinaglia Okado

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 225-249

Algumas explicações sobre os condicionantes da expansão dos cursos de

RI pelo Brasil são encontradas na literatura. Miyamoto (2003) e Lessa (2005b),

por exemplo, discorrem que a criação dos cursos de RI em IES, o estado da

arte dessa ciência no país e as preocupações sobre o mercado de trabalho estão

indissoluvelmente ligados à maior projeção do Brasil no cenário internacional,

tanto em termos políticos quanto econômicos. Para os dois autores, à medida

que aumenta a internacionalização do país, crescem o interesse pelo curso e a

demanda pelo bacharel em RI. Essa correlação explica o lento crescimento do

protoperíodo dos cursos, entre 1974 e o final dos anos de 1990, considerando a

baixa internacionalização do país, e o boom dos demais períodos, a partir da década

de 2000, com o aumento da internacionalização, somada à influência do Reuni.

O quinto e último período é denominado de reconcentração geográfica,

caracterizada pela consolidação dos cursos de Relações Internacionais no Brasil

após 2016, com a perspectiva de que o número atual de aproximadamente cento e

cinquenta cursos tenha atingido o ápice e de que haverá estagnação – ou até mesmo

redução (ver Figura 1). À primeira vista, essa estagnação pode ser justificada por

pelo menos quatro motivos: a ausência da criação do curso em novas instituições,

o fechamento de cursos em algumas instituições, a diminuição do número de

alunos ingressantes e as incertezas quanto ao mercado de trabalho. No entanto,

é necessário um estudo mais amplo, que extrapole a finalidade deste artigo, para

compreender esses e, inclusive, outros motivos da estagnação.

Nesse último período, a espacialização da oferta de cursos de RI consolidou-

se por meio da concentração espacial, particularmente se reconcentrando nas

regiões Sul e Sudeste. Uma discussão do legado deixado por essa distribuição

espacial deve ser repensada diante do contexto que se estabelece a partir de 2016.

Concomitantemente, teve início uma discussão para se estabelecer, minimamente,

parâmetros comuns a todos os cursos nacionais de RI. Isso se iniciou com uma

proposta preliminar de Diretrizes Curriculares Nacionais (DCNs) apresentada pela

Associação Brasileira de Relações Internacionais (ABRI) em 2013 e que se estendeu

até o debate das DCNs propostas pelo Conselho Nacional de Educação (CNE) – as

quais foram aprovadas em 2017 (MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO E CULTURA, 2017b).

Em outras palavras, há uma preocupação maior com a qualidade dos cursos de

RI, e não com a quantidade ou a universalização do ensino.

A dispersão espacial identificada em períodos anteriores, na verdade,

acompanhou as concentrações espaciais, com a reconcentração geográfica da oferta

e da consolidação acadêmica dos cursos de RI desde 2016. Consequentemente, a

partir do quinto período, parece haver o início de um novo contexto para a gestão

234 Dispersão e concentração espaciais dos cursos de Relações Internacionais no Brasil: [...]

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 225-249

dos cursos pelo país, em que pese a aprovação da Emenda Constitucional n. 95,

a qual pode acarretar condições adversas para a expansão ou sustentabilidade

dos cursos existentes, sobretudo, nas IES públicas (estaduais ou federais). Trata-

se de possibilidades completamente diferentes daquelas verificadas nos períodos

anteriores. Dessa forma, aprofunda-se a reflexão sobre as características e elementos

fundantes do quarto período e último de expansão para posteriormente refletir

sobre os dilemas e desafios desse mais novo período.

O fim do ciclo de expansão e concentração dos cursos de RI nas

IES públicas federais

Uma vez compreendida a dinâmica espacial da expansão dos cursos de

graduação em Relações Internacionais em termos de centro e periferia, passa-se

então a analisar o quarto período desse processo. Nesse contexto, o propósito

desta seção é apresentar as principais características desse período, avaliando se é

possível inferir que haja consolidação do processo de expansão e concentração de

cursos de graduação em RI, especialmente no que tange aos cursos implantados

nas IES públicas federais.

Partindo da periodização realizada na seção anterior, o período de entrada de

instituições federais de ensino superior no processo de implantação de cursos de

graduação em RI deu-se a partir do final dos anos 2000. Trata-se de um período

ainda bastante intenso no que se refere à atuação das IES privadas. No entanto,

há descontinuidades importantes, por exemplo, a passagem das IES privadas com

finalidade lucrativa para o processo de dispersão de cursos pelo território nacional,

enquanto as IES privadas sem finalidade lucrativa passaram a atuar essencialmente

na concentração de novos cursos em núcleos urbanos já consolidados. Há, assim,

uma clara divisão da atuação das IES privadas que antes tanto eram responsáveis

tanto pela dispersão quanto pela concentração espacial (ver Mapa 1 da Figura 3).

Com a intermitente expansão e dispersão das IES privadas na oferta de cursos

de Relações Internacionais, os graves problemas estruturais das IES públicas e o

substancial crescimento econômico dos anos 2000, o estado brasileiro procurou

impulsionar o surgimento de novos cursos de graduação em diversas áreas. Entre

os cursos abertos, os da área de ciências humanas foram os mais volumosamente

criados, uma vez que exigiam menores gastos em infraestruturas e equipamentos

(FERREIRA, 2016).

235Matheus Hoffmann Pfrimer; Giovanni Hideki Chinaglia Okado

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 225-249

A implementação de políticas públicas na área da educação, como mencionado

na seção anterior, foi impulsionada pelo Reuni. Segundo o MEC, esse programa tinha

os seguintes propósitos: a) garantir às faculdades e universidades condições para o

crescimento e manutenção das faculdades e universidade; b) assegurar a qualidade

através da inovação acadêmica; c) promover a articulação entre os diferentes níveis

de ensino, integrando a graduação, a pós-graduação e a educação básica, profissional

e técnica; d) otimizar o uso de recursos humanos e a estrutura das instituições

federais na educação superior (MEC, 2008, p. 3). Mais explicitamente, o principal

escopo das políticas públicas implementadas pelo Reuni era a universalização do

ensino superior às camadas mais baixas do estrato social brasileiro.

Para se inscrever no Reuni, as IES deveriam comprometer-se a atender

pequenos requisitos face aos hercúleos desafios da reestruturação e universalização

do ensino superior, entre esses requisitos se encontram: a) aumentar a média

para 1 professor para cada 18 alunos; b) aumentar o índice de matrícula na pós-

graduação em 20 por cento em 5 anos a partir de 2007; e c) aumentar o nível de

concluintes na graduação em 90 por cento (MEC, 2008).

A regulação sobre a natureza e a forma como a expansão e universalização

do ensino superior seria executada pouco levou em conta as particularidades

regionais de cada IES. Uma vez cumpridos os requisitos, competiam às próprias

IES decidirem sobre os cursos a serem criados. Nesse contexto, questiona-se as

razões para a abertura de cursos de graduação em RI em detrimento de outras

áreas. Ao comentar sobre a expansão e dispersão de cursos de RI, Ferreira (2016,

p. 244, tradução nossa) explica que:

Essa distribuição chama atenção para o crescimento desequilibrado das regiões.

Ademais, quando o REUNI foi assinado, as Universidades frequentemente

apenas abriram novos cursos para alcançar as novas metas e conseguir fundos

do MEC. Além disso, alguns diretores e administradores de Universidades

Federais preferiam cursos na área de humanidades as quais não envolviam

grandes investimentos em laboratórios e equipamentos. Através desse enfoque

os objetivos podiam ser alcançados sem comprometer parte significativa do

orçamento nos anos vindouros.

5 No original: “This distribution calls attention to the unbalanced growth of regions. Moreover, when the REUNI

was signed, the universities often only opened new programs to achieve the proposed goals and to seek the funds

provided by the MEC. Furthermore, some deans and administrators of federal universities preferred the programs

in humanities that do not involve large investments in labs and equipment. Through this approach, the goals

could be reached without compromising the budget for the following years”.

236 Dispersão e concentração espaciais dos cursos de Relações Internacionais no Brasil: [...]

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 225-249

Figura 3 – Criação e expansão de cursos de RI em municípios brasileiros

por tipo de IES,1974-2017

Fonte: Elaborado pelos autores a partir do Cadastro e-MEC (MEC, 2017a)

Se a criação de novos cursos da área de humanidades era preferida por razões

estratégicas, resta saber os motivos da criação de cursos de RI em detrimento dos

demais cursos em humanidades. Um primeiro elemento explicativo já abordado

237Matheus Hoffmann Pfrimer; Giovanni Hideki Chinaglia Okado

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 225-249

por vários autores é a questão da crescente inserção internacional do Brasil, o que

tornava a percepção do “cenário internacional” como algo da mais alta relevância

pela sociedade brasileira (HERZ, 2000; LESSA, 2005b; MIYAMOTO, 1999, 2003;

JULIAO, 2012). Esse dado fazia com que os cursos de RI fossem vistos como

aquele à la mode.

Um segundo elemento explicativo se refere à facilidade com que se poderia

fundar novos cursos de graduação em RI. Para essa finalidade era necessário que:

a) o coordenador e o corpo docente do curso tivessem alguma formação

na área; b) pelo menos 30% do corpo docente do curso fossem doutores;

c) o Projeto Pedagógico de Curso apresentasse a estrutura do curso e que

obrigatoriamente cumprisse a carga horária mínima de 2.800 horas de ensino

e prática a serem integralizados em 8 semestres; e d) a infraestrutura básica

e outros recursos materiais.

(MEC, 2012, p. 3 tradução nossa)

Em comparação aos cursos de outras áreas, era bem mais fácil e factível

atender todos esses requisitos em cursos de humanas. Ademais, outro ponto

que tornava menos complexo esse processo era o fato de os cursos de Relações

Internacionais não serem regulados por DCNs.

Essa evolução da expansão proporcionada pelo Reuni durou até meados da

década de 2010, quando o modelo entra em estagnação. Ainda assim, alguns

cursos de RI são criados em IES públicas mesmo sem serem contemplados pelo

Reuni. Esses seriam os casos dos cursos de RI das Universidades Federais de Goiás

(UFG) e de Tocantins (UFT).

Um último aspecto importante se refere à dispersão espacial desequilibrada dos

cursos em IES públicas, como se nota nos Mapas 1 e 2 da Figura 3. A dispersão espacial

não foi substancial para a universalização do ensino de RI. Parte significativa

dos cursos recentemente fundados em IES públicas se deu majoritariamente no

Sudeste-Sul, ademais em cidades consideradas médias ou pequenas

. O caso do

estado do Rio Grande do Sul chama atenção, já que quatro novos cursos foram

constituídos em IES federais de cidades médias, como na Universidade Federal de

6 No original: “(a) coordinator and faculty members must be graduates in the field; (b) qualification of faculty

members, which requires at least 30%with the title of PhD; (c) an academic-pedagogic project, which deals with

the structure of programs and recommends having compulsory and elective subjects to be offered in eight semesters

during approximately 2,800 hours of teaching/practice; (d) basic infrastructure and other material resources”.

7 Os conceitos de cidades pequenas e médias possuem um largo histórico de conceituações e discussões. Para

o presente estudo, adotamos a definição de Sposito (2004) na qual as cidades médias são centros regionais

importantes que articulam as cidades pequenas aos grandes centros urbanos.

238 Dispersão e concentração espaciais dos cursos de Relações Internacionais no Brasil: [...]

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 225-249

Santa Maria (UFSM), na Universidade Federal de Pelotas (UFPel), Universidade

Federal do Pampa (UNIPAMPA) e Universidade Federal do Rio Grande (FURG). Por

outro lado, poucos foram os cursos criados nos grandes centros urbanos das regiões

Norte, Nordeste e Centro-Oeste, tornando-se essa demanda alvo essencialmente

das IES privadas com finalidades lucrativas.

Em resumo, o quarto período pode ser caracterizado por uma consolidação

do crescimento e oferta de cursos de RI, porém, de forma não condizente como

objetivo da universalização do ensino de RI. Os elementos que mais caracterizam

esse processo são: a) crescimento não planejado de cursos de RI em IES públicas;

b) dispersão espacial desequilibrada; c) frágil regulação sobre a criação de

cursos de RI e controle de qualidade. Em certa medida, pode-se afirmar que esse

período já se encontra em esgotamento, especialmente, após o fim do Reuni e da

aprovação da Emenda Constitucional 95/2016. A expansão de cursos de Relações

Internacionais em IES públicas federais, um dos elementos característicos desse

período, não possui maiores perspectivas de crescimento e tampouco de melhorias.

Ademais, devido à crise econômica, os cursos em IES privadas, sejam com ou sem

fins lucrativos, também passam por um momento crítico. Diante da problemática

execução do Reuni para a universalização do ensino de RI e do cenário de crise

na educação, pondera-se a seguir sobre os principais desafios colocados a partir

dessa conjuntura, particularmente no que se refere à sustentação desse modelo

de expansão e tentativa de universalização do ensino das Relações Internacionais

no Brasil.

Desafios para os cursos de Relações Internacionais no Brasil

após a expansão da oferta

Após a caracterização do quarto período de expansão dos cursos de RI e da

subsequente estagnação do seu ciclo, é essencial fazer um balanço dos desafios

desse processo para os anos vindouros. Partindo da premissa de que o processo de

expansão chegou ao final, e diante da reconcentração geográfica, cabe perguntar

se tal conjuntura permite apontar para o surgimento de um novo cenário para os

cursos de RI.

Basicamente, o que transparece para os próximos anos é um cenário de

grandes dificuldades. A expansão de novos cursos de RI no país já não mais segue

o ritmo dos anos anteriores. O ciclo do Reuni permitiu que vários cursos de RI

239Matheus Hoffmann Pfrimer; Giovanni Hideki Chinaglia Okado

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 225-249

fossem interiorizados, porém sem um planejamento mais acurado para os anos

vindouros. O recente fim de vários meios de financiamento das universidades com a

aprovação da Emenda Constitucional 95 e a redução da oferta de bolsas dificultam

sobremaneira a qualidade e continuidade dos cursos de RI nos diferentes rincões

do país, ainda mais porque o mercado de trabalho para os formandos se concentra

nos grandes centros urbanos do país (MAIA, 2017). Dessa forma, a procura pelos

cursos de RI, especialmente em IES localizadas fora dos grandes centros, tenderá

a diminuir com a crise econômica e a contenção de gastos na educação.

Em síntese, as principais questões desse novo contexto para os anos vindouros

são: a) o fechamento de cursos em IES privadas com ou sem finalidade lucrativa;

b) a diminuição da demanda e da ocupação de vagas em IES privadas localizadas

em cidades pequenas e médias; c) a redução da qualidade dos cursos ofertados

por IES privadas no Brasil interiorano; d) a ausência da interiorização do mercado

de trabalho da área de Relações Internacionais, particularmente nas regiões Norte

e Nordeste.

Um primeiro desafio desse cenário é que um número substancial de cursos

ofertados pelas IES privadas vem sendo fechados (ver Figura 4). A maior parte

desses se encontra nos grandes centros urbanos, especialmente devido à alta

concorrência e à saturação do mercado de ensino superior (LESSA, 2005b). Uma

parte menor dos cursos em IES privadas que são fechados se situam em cidades

fora do eixo mais pujante do país, especialmente devido à baixa demanda. Há

de se ressaltar que muitos cursos foram criados por IES privadas em cidades

médias, mas sequer chegaram a ser ofertados. Outra parte dos cursos ofertados

em IES privadas em cidades médias encontra-se em dificuldades de funcionamento

(MIYAMOTO, 2003), como será a seguir abordado.

240 Dispersão e concentração espaciais dos cursos de Relações Internacionais no Brasil: [...]

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 225-249

Figura 4 – Total de cursos de graduação em Relações Internacionais

extintos e em extinção no Brasil em 2017

Fonte: Elaborado pelos autores a partir do Cadastro e-MEC (MEC, 2017a)

Um segundo desafio que parece explicar as dificuldades pelas quais passam

os cursos em IES privadas no Brasil interiorano é o fato de que a demanda e a

ocupação de vagas nesses cursos não são suficientes para sustentá-los (MIYAMOTO,

2003). Por exemplo, municípios interioranos onde cursos foram fechados

(ou obtiveram em 2015 notas 1 e 2 no Exame Nacional de Desempenho dos

Estudantes – ENADE) apresentam, em regressão linear simples, correlação entre

o número de vagas ofertadas para cursos de graduação em RI em 2017 e o número

de alunos matriculados no terceiro ano do ensino médio em 2017. De maneira

geral, o resultado apresentado foi de correlação significativa entre essas duas

variáveis, com o coeficiente de correlação (R

) apresentando resultado de 0,79.

A Figura 5 apresenta em vermelho os municípios que apresentam alta correlação

241Matheus Hoffmann Pfrimer; Giovanni Hideki Chinaglia Okado

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 225-249

entre essas duas variáveis. Em geral, a correlação entre essas variáveis é alta

para uma parte significativa dos municípios onde cursos de RI são ofertados

com exceção de localidades como Dourados – MS, Santana do Livramento – RS,

Porto Nacional – TO, dentre outros municípios

Figura 5 – Relação entre alunos matriculados no terceiro ano do Ensino Médio

em 2017 e vagas em cursos de graduação em Relações Internacionais em 2017

por municípios brasileiros

Fonte: Elaborado pelos autores a partir do Cadastro e-MEC (MEC, 2017a) e Censo Escolar do Ensino Médio (INEP, 2017).

8 A interiorização dos cursos ofertados pelas IES públicas tem contribuído para o fechamento de cursos em IES

privadas favorecendo o acesso ao ensino superior de qualidade e universal. A ressalva que se faz é que essa

interiorização se fez apenas nas regiões que historicamente já ofertavam cursos de RI.

242 Dispersão e concentração espaciais dos cursos de Relações Internacionais no Brasil: [...]

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 225-249

Desse resultado, depreende-se algumas explicações. Em primeiro lugar, que

na maior parte dos municípios onde há cursos de RI o número de vagas para

graduação apresenta correspondência com o número de alunos, de forma que

quanto maior for a quantidade de alunos matriculados no terceiro ano do ensino

médio, maior o número de vagas ofertadas no município que possui curso de

RI. Há algumas exceções dentre as mencionadas acima, de onde advêm algumas

ressalvas.

Em segundo lugar, das exceções mencionadas, pode-se dizer que o número

de vagas em curso de graduação de RI é bem acima da média que seria esperada

para a quantidade de alunos matriculados no terceiro ano do ensino médio. Esse

dado indica que possivelmente o público-alvo e, portanto, a demanda desses

municípios, seria bem menor do que no restante dos municípios onde há oferta de

vagas em cursos de RI. Essa conclusão ainda pode ser precipitada, particularmente

porque há um significativo fluxo de alunos que cursaram o terceiro ano do ensino

médio em um dado município e que se matriculam em cursos de RI em outros

estados da federação. No entanto, a grande questão é que parte dos municípios

onde se encontram esses cursos não possui vocação de integrar-se com o restante

do país por pelo menos três razões: eles se encontram em regiões fronteiriças,

possuem baixa densidade de redes de integração e de relações socioeconômicas

com o restante do território nacional, ou estão em pontos distantes das regiões

mais carentes de cursos de RI.

Por último, nos municípios interioranos contemplados pelo Reuni, esse

processo parece estimular a substituição do ensino de RI em IES privadas por

públicas, uma vez que a demanda anteriormente atraída pelas instituições

privadas se direciona para as públicas. Nesse sentido, cursos em IES privadas

nestas mencionadas localidades ou estão em extinção ou apresentam qualidade

incipiente.

Um terceiro desafio é que a maior parte dos cursos que apresentou baixo

desempenho no ENADE 2015 (notas 1 e 2) são ofertados por IES privadas em regiões

interioranas

. Esse resultado coloca em xeque esses cursos, caso obtenham os

mesmos resultados nas próximas avaliações do ENADE. O mal resultado obtido no

ENADE é em parte consequência de medidas drásticas tomadas pelas IES privadas

para solucionar problemas de insuficiência da demanda local, especialmente nas

9 Aqui, leva-se em conta apenas o Conceito ENADE (CE), sem a adição do Conceito Preliminar de Curso (CPC).

243Matheus Hoffmann Pfrimer; Giovanni Hideki Chinaglia Okado

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 225-249

cidades pequenas e médias (MIYAMOTO, 2003) (ver Figura 6)

. Em síntese, nota-se

que os cursos ofertados em IES privadas com finalidade lucrativa são os que mais

vêm apresentando qualidade abaixo da desejada. Essa diferença parece refletir o

entusiasmo que tomou conta do setor privado com a aprovação dos programas

de financiamento estudantil. Muitos cursos foram abertos por essas IES. Com o

passar dos anos e a instalação da crise econômica, parte significativa desses cursos

não apresentou resultados importantes quanto à qualidade do ensino ofertada.

O último desafio se refere à ausência da interiorização do mercado de trabalho

na área de Relações Internacionais, especialmente nas regiões Norte e Nordeste,

o que agrava ainda mais os dilemas anteriores. À exceção das cidades médias

do Sul e Sudeste, os cursos de RI em cidades médias das demais regiões do país

são uma exceção devido à ausência da internacionalização e da interiorização

do mercado de trabalho nessas regiões. Em uma pesquisa sobre o mercado de

trabalho para egressos de cursos em RI, Ribeiro, Kato e Rainer (2013) apontam

que as oportunidades de trabalho encontram-se majoritariamente nos grandes

centros urbanos do país e em cidades médias do Sul e Sudeste voltadas para

atividades do setor secundário e, mais recentemente, para o agronegócio (MAIA;

FRANCO; NEDER, 2017).

Se, por um lado, a expansão de cursos para as regiões Sudeste e Sul se deu

por influência da internacionalização da economia e da participação no Mercado

Comum do Sul (Mercosul) (MIYAMOTO, 1999), por outro, a interiorização da oferta

de cursos de RI nas regiões Centro-Oeste, Triângulo Mineiro e Interior Paulista

se deu especialmente pela expansão econômica do agronegócio e aumento da

percepção do “internacional” em regiões do Brasil interiorano. No entanto, no

que tange ao mercado de trabalho, o setor do agronegócio não apresenta parcela

significativa do ramo de trabalho no qual os egressos de RI estão atualmente

empregados, sendo responsável por apenas 1,7% dos egressos que participaram

de uma pesquisa (MAIA; FRANCO; NEDER, 2017) promovida pelo Conselho

Nacional de Educação (CNE) juntamente com a Organização das Nações Unidas

para Educação Ciência e Cultura (UNESCO)

10 Vale ressaltar que o nota mínima lograda pelos cursos de RI em IES públicas federais e estaduais nacionais em

2015 foi 3. Essa avaliação é considerada mediana e, caso a nota seja repetida, não implica o fechamento de curso.

11 Há de se fazer um contraponto aqui: naturalmente, o acesso ao ensino não pode se vincular exclusivamente

ao mercado de trabalho, já que o ensino superior também possui um papel importante na formação cultural e

cívica do indivíduo.

244 Dispersão e concentração espaciais dos cursos de Relações Internacionais no Brasil: [...]

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 225-249

Figura 6 – IES com cursos de Relações Internacionais avaliadas com notas 1 e 2

no ENADE 2015 por municípios brasileiros e categoria administrativa

Fonte: Elaborado pelos autores a partir do Cadastro e-MEC (MEC, 2017a).

Dessa forma, a expansão promovida pelo Reuni acabou por privilegiar a

abertura de novos cursos de RI em locais onde o acesso ao ensino de RI já era

substancial, em detrimento das regiões do país onde ainda a oferta do ensino

de RI é restrita. Nessa perspectiva, a inclusão e universalização de RI no Brasil

aconteceram de forma concentrada, dando-se nas áreas interioranas das regiões

Sul, Sudeste e Centro-Oeste. Já nas regiões Norte e Nordeste, a estratégia adotada

foi a da dispersão não planejada de cursos nas capitais de alguns poucos estados.

Segundo Julião (2012), essa estratégia acabou pulverizando cursos de RI com

245Matheus Hoffmann Pfrimer; Giovanni Hideki Chinaglia Okado

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 225-249

um orçamento destinado à educação que não acompanhava o mesmo ritmo da

expansão do número de cursos criados.

Levando em conta os desafios aqui apresentados, o cenário que se verifica

é o da impossibilidade da sustentação do padrão de expansão dos cursos de RI

até então vigente. Esse padrão, caracterizado pela dispersão não planejada e

concentração espacial desequilibrada, tenderá a se constituir nos anos vindouros

como um obstáculo à consolidação dos cursos de RI recém-criados. Além disso,

esse processo de crise pode engendrar a diminuição do número de cursos

excessivamente criados no setor privado, promovendo assim um reequilíbrio

entre o setor público e privado. Particularmente, o que se nota é que o Reuni,

ainda que de forma errática, possibilitou, no campo das Relações Internacionais,

a transição privado-pública, especialmente, nas cidades médias.

Em um possível cenário positivo, ainda que bem pouco provável, pode ser

que, com o fim da crise econômica em curto prazo, o incremento do crescimento

econômico engendre um maior processo de internacionalização do país, o que por

consequência aumentaria a demanda do mercado em relação a profissionais das

RI. Seguindo esse raciocínio, há uma pequena possibilidade de que o padrão de

expansão de cursos de RI possa ainda se manter, mas isso dificilmente ocorrerá.

Resta então refletir sobre esse período de transição que parece se implantar.

Conclusões

Após um longo histórico de pioneirismo, expansão e consolidação do estudo

das Relações Internacionais no Brasil, a área enfrenta, nesses últimos cinco anos,

vários dilemas no que se refere à universalização do ensino. Esses dilemas não se

referem apenas a uma conjuntura de crise econômica e política que se instalou no

país, mas também a uma questão estrutural da herança deixada pelas decisões e

estratégias adotadas ao longo desses quase 50 anos de existência do curso no país.

Essa herança estrutural, tratada neste trabalho, diz respeito ao padrão de

dispersão espacial de cursos implantado pelas políticas públicas e sua adequação

às necessidades de universalização do ensino das RI. Verificou-se, por meio da

análise espacial, que o modelo de dispersão de cursos de RI no Brasil é marcado

pela concentração espacial, em que a lógica da universalização do ensino cada

vez mais é suplantada pela lógica da concentração espacial. Os fenômenos da

concentração espacial e dispersão não planejada, atrelados à atual conjuntura

246 Dispersão e concentração espaciais dos cursos de Relações Internacionais no Brasil: [...]

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 225-249

de contenção orçamentária, vêm levando à estagnação – ou pior, redução – do

número de cursos no país. Constata-se, assim, o declínio do modelo de expansão

de cursos de RI até então vigente.

Esse novo cenário para os cursos de RI no Brasil coloca uma série de desafios

para os próximos anos. Em primeiro lugar, o desafio de consolidar os cursos criados

durante o Reuni fora dos grandes centros, particularmente aqueles das regiões

Norte e Nordeste. Esse desafio torna-se tão mais difícil quanto maior o corte do

orçamento destinado à educação. Em segundo lugar, o desafio da universalização

do ensino superior das Relações Internacionais. Não há cursos de RI implementados

em uma parte dos estados das regiões Norte e Nordeste, forçando o deslocamento

de discentes a outros estados ou a desistência do curso. Por fim, o desafio da

interiorização do mercado de trabalho de forma a permitir a sustentabilidade dos

cursos que se encontram fora dos grandes centros nacionais.

Face aos desafios do quinto período, cabe à comunidade acadêmica das

Relações Internacionais refletir sobre o futuro da gestão dos cursos de RI com o

intuito de oferecer encaminhamentos para as políticas públicas do ensino superior

para a área. Para tanto, é necessário estabelecer uma agenda de pesquisa sobre

a temática, já que a bibliografia sobre gestão e sustentabilidade de cursos de RI

no Brasil ainda é incipiente. Os eixos norteadores da temática poderiam envolver

quatro temas de pesquisa. O primeiro deles concernente à atração espacial dos

cursos e ao perfil discente. Outro tema importante de pesquisa se refere aos padrões

de qualidade dos cursos (CPC, CC e ENADE) e às particularidades regionais onde

os cursos se inserem. O terceiro, referente ao perfil das IES que ofertam cursos de

RI e às características econômicas da região onde o curso se insere. Aqui, neste

tema, procura-se regionalizar as características econômicas e seus efeitos sobre

a oferta de cursos de RI, com a finalidade de verificar até que ponto o mercado

de trabalho condiciona as características dos cursos de RI ofertados. Por último,

um tema de pesquisa relevante se refere a compreender de que forma a presença

de instituições tais como embaixadas, secretarias de RI, portos secos etc. afetam

a percepção da importância da internacionalização e da atuação do profissional

de RI.

247Matheus Hoffmann Pfrimer; Giovanni Hideki Chinaglia Okado

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 225-249

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Instruções editoriais para os autores250

Instruções editoriais para os autores

Os autores devem seguir estritamente as diretrizes abaixo; sua não observância poderá

implicar em não aceitação do artigo submetido, sendo os autores orientados a adequar o

arquivo submetido aos padrões requeridos.

1. O artigo deve ser inédito e redigido em português, inglês ou espanhol. Além de

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a formatação padrão do texto. Os autores devem retirar sua identiﬁcação das

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3. Não serão aceitos artigos com mais de 4 (quatro) autores/co-autores. No caso de

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sobre o papel de cada um dos autores no processo de desenvolvimento do artigo.

4. O autor deve submeter três arquivos:

4.1 Um arquivo contendo título, resumos, palavras chave, corpo do texto e refe-

rências. No texto do artigo, o responsável pela submissão deve eliminar

qualquer referência que possa permitir sua identiﬁcação

4.1.1 No caso de um trabalho fruto de pesquisa ﬁnanciada, o autor deve

abrir uma nota de rodapé na primeira página do artigo para se referir

ao ﬁnanciamento e às agências de fomento que o possibilitaram.

4.2 Um arquivo, a ser submetido como suplementar, contendo a identiﬁcação dos

autores, sua titulação máxima e a instituição a qual se encontra atualmente

ﬁliado, um resumo do Curriculum vitae de, no máximo, 5 linhas, contendo

titulação, função que desempenha na instituição à qual é ﬁliado e a URL do

Currículo Lattes. Em casos de artigos com múltiplos autores, a informação de

todos os autores deve ser apresentada. Neste mesmo arquivo, o autor poderá

incluir agradecimentos, se desejar.

4.3 Uma Carta ao Editor, que deve ser enviada também como arquivo suplementar,

na qual assume que o conteúdo do trabalho apresentado é inédito, não

contém nada que possa ser considerado ilegal, difamatório, que cause

conﬂito de interesses ou que possa interferir na imparcialidade do trabalho

apresentado.

Instruções editoriais para os autores 251

5. O arquivo com o corpo do texto não deve conter nenhuma forma de identiﬁcação

dos autores; a formatação do texto deve estar em espaço simples; fonte de

12-pontos; uso do itálico em vez de sublinhado (exceto em endereços URL);

as ﬁguras e tabelas devem ser inseridas no texto, e não no ﬁnal do documento na

forma de anexos.

6. O artigo deve conter o mínimo de 7.000 e o máximo de 8.000 palavras, incluídos

título, resumo e palavras chave (em português e em inglês), corpo do texto e notas

de rodapé; excluídas as referências.

6.1 Serão adotadas no máximo cinco palavras-chave em cada idioma. Elas devem

se referir ao objeto de estudo do artigo e ao referencial teórico e/ou temática

utilizada para análise.

7. O artigo deve incluir um resumo em português e em inglês, entre 150 a 200 palavras

para cada uma das versões. Lembramos que o resumo em ambos os idiomas integra

o número mínimo e o máximo de palavras, conforme indicado no item 6.

8. As notas de rodapé devem se restringir a esclarecimentos adicionais ao texto. Todas

as referências de fonte bibliográﬁca ou outras deverão ser feitas no corpo do texto,

conforme o sistema de citação Chicago (AUTOR, data).

8.1 As citações devem estar no mesmo idioma que o artigo. Assim, será

acrescentada no corpo do texto a versão traduzida, e em nota de rodapé,

a versão original da citação.

9. A formatação de tabelas, quadros e ﬁguras deverá seguir o formato ABNT.

10. As referências devem ser listadas ao ﬁnal do texto e devem se restringir àquelas

efetivamente citadas no artigo. Deve ser observado estritamente osistema Chicago

(AUTOR, data). Não serão aceitas referências bibliográﬁcas em notas de rodapé.

As mesmas deverão seguir os modelos abaixo, de acordo com o formato estabelecido

pela NBR 6023 (2002) da ABNT.

10.1 Para artigos ou documentos eletrônicos:

Elementos: AUTOR(es). Título. Título da publicação. Local de publicação,

numeração correspondente ao volume, número, mês e ano de publicação,

paginação inicial e ﬁnal. Indicar o endereço (link) onde o documento está

disponível e a data de acesso ao artigo.

MIY AMOTO, Shiguenoli. Política Externa Brasileira: 1964-1985. Carta

Internacional, v. 8, n. 2, 2013, p. 3-19. Disponível em: <http://www.

cartainternacional.abri.org.br/index.php/Carta/article/view/120/64.

Acesso em: 14 jul. 2016.

Instruções editoriais para os autores252

10.2 Para Livros

Elementos: AUTORES(es). Título. Edição (a partir da 2ª edição). Cidade:

Editora, ano de publicação.

SAR AIVA, José Flávio S. Foreign Policy and Political Regime. Brasília, DF:

IBRI, 2003.

10.3 Para capítulos de livros:

Elementos: AUTOR(es) do capítulo. Título do capítulo. In: AUTOR(es) da obra

(Org., Ed., Coord.)Título da obra. Edição (a partir da 2ª edição). Cidade:

Editora, ano de publicação. Capítulo consultado e paginação da parte.

SNI DAL, Duncan. The politics scope: endogenous actors, heterogeneity and

institutions. In KEOHANE, Robert O; OSTROM, Elinor. Local commons

and global interdependence: heterogeneity and cooperation in two

domains. London: Sage Publication, 1995. Cap. 2, p. 47-70.

10.4 Trabalhos apresentados em Eventos

Elementos: AUTOR(es). Título do trabalho apresentado. In: nome do evento,

numeração do evento (se houver), ano e local (cidade) de realização, título

do documento (anais, atas, tópico temático), local, editora, data de publicação

e página inicial e ﬁnal da parte referenciada.

VEN TURA, Deisy de Freitas Lima; PEREZ, Fernanda Aguilar. A política externa

de saúde de Dilma Rousseff (2011-2014): elementos preliminares para

um balanço. In: 5º Encontro Nacional da ABRI, 2015, Belo Horizonte.

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14 jul. 2016.

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Instruções editoriais para os autores 253

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